II SAB/Sz 111/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. S. i P. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wydania zaświadczenia I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżących B. S. i P. S. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżących B. S. i P. S. solidarnie kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r., uzupełnionym pismem z dnia [...] r. B. S. oraz P. S. - wspólnicy Spółki Cywilnej "[...] " w [...] , reprezentowani przez A. S., wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na bezczynność Wójta Gminy w związku z wnioskiem skierowanym do organu z dnia [...] r. o wydanie zaświadczenia co do zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektów budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie [...] budynków służących rekreacji indywidualnej w ramach usług turystycznych na budynki mieszkalne, usytuowanych na działce nr [...] , przy ul. [...] w miejscowości [...] . Skarżący podali, że w dniu [...] r. otrzymali od Wójta Gminy zaświadczenie z dnia [..] r., nr [...] stwierdzające, że zmiana sposobu użytkowania, określonych w przedmiotowym wniosku, budynków rekreacji indywidualnej w ramach usług turystycznych na budynki mieszkalne jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy , ustanowionym uchwałą nr XXII/282/05 Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania Gminy na całym obszarze, z wyłączeniem działek: obręb Cisowo nr ew. 5/2, 523/2, 531/1, 532/5, 532/7, 542/1, 543/1, 550, 551, 552, 561/1, 76/3, 101/3, 100/1, 88/4, 60/2, 68/2, 69/1, 64/4, 47/1, 79/4, obręb Barzowice: nr ew. 143/1, 159/2, 161/2, 168, obręb Kopań nr ew. 151/1, 153/1, 174/2, obręb Zakrzewo: nr ew. 45/3, 142/5, 40/2, 36/5, 44/1, 142/3, 139/1, 42/2, 138/1. Organ wskazał, że działka wnioskodawców znajduje się na terenie objętym obszarem kulturowym "[...] " wsi [...] i forma współczesnego osiedla mieszkalnego nie wpisuje się w przedmiotowy obszar kulturowy. Lokalizacja tak dużego skupiska budynków mieszkalnych na skalę wsi [...] , w zupełnym oderwaniu od istniejącej zabudowy mieszkalnej całej struktury ulicówki miejscowości [...] jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wpisuje się w istniejącą zabudowę mieszkalną. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że powołana przez organ uchwała nr XXII/282/05 Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2005 r. jednoznacznie wskazuje, że działka nr [...] obręb [...] znajduje się w granicach terenu oznaczonego jako: teren zabudowy mieszkaniowej, usług nieuciążliwych oraz produkcji rolnej –symbol MU-2". Z treści wskazanej uchwały wynika ponadto, że na terenach oznaczonych symbolem MU od 1 do 2 ustala się, iż główne połacie dachu na jednym obiekcie budowlanym muszą mieć jednakowy spadek, ustanawia się zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto dla wskazanego terenu ustanowiono zakaz tymczasowego zagospodarowania i urządzania i użytkowania terenów. Przewidziano ponadto, że dla zabudowy mieszkaniowej należy zapewnić minimalnie 1 miejsce parkingowe na jeden lokal mieszkalny. W planie jednoznacznie określono wartości liczbowe dotyczące warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz podziału na działki budowlane z oznaczeniem szczegółowych warunków zagospodarowania działek na cele właśnie mieszkaniowe. Według skarżących, mając na uwadze przywołaną treść obowiązującej uchwały, z niezrozumieniem należy przyjąć zaświadczenie, jakoby planowane przedsięwzięcie miałoby być sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem z dnia [...] r., uzupełnionym pismem z dnia [...] r., Wójt Gminy podtrzymał stanowisko prezentowane w treści zaświadczenia z dnia [...] r., wydanego jego zdaniem zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego i obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie w dniu [..] r., pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym wpisu od skargi oraz zwrotu kosztów przejazdu na rozprawę w wysokości [...] zł, okazując bilet PKP na trasie[...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna. Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a"). Orzecznictwo w przedmiocie "wyczerpania środków zaskarżenia", o których mowa w powołanym powyżej przepisie nie jest jednolite i tak w postanowieniu z 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II OSK 465/08 (Lex nr 36085) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 Kpa, zatem skargę na bezczynność winno poprzedzić wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei w wyroku z 7 listopada 2005 r. w sprawie II SAB/Op 13/05, postanowieniu z 13 października 2009 r. w sprawie II SAB/Bd 36/09 (http//:orzeczenia.nsa.gov.pl) i wyroku NSA z 11 lutego 2010 r. w sprawie II OSK 128/10 sądy administracyjne stanęły na stanowisku, że "W przypadku wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, polegającej na braku wydania zaświadczenia w trybie działu VII Kpa, warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego określony w art. 52 §1 i 2 P.p.s.a., a więc warunek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, spełniony zostaje poprzez złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie art. 37 § 1 K.p.a. a nie poprzez złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa kierowanego do organu pozostającego w bezczynności (art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a.)". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że warunek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, spełniony zostaje poprzez złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., wykorzystanie bowiem środka prawnego jakim jest zażalenie w trybie tego przepisu, gdy przewidują go przepisy prawa oraz gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu w sytuacji, gdy przepisy nie przewidują żadnego środka zaskarżenia aktu lub czynności ze względu na jednoinstancyjny tryb wydawania aktu lub podejmowania czynności albo ze względu na brak organu wyższego stopnia, do którego można byłoby wnieść właściwy środek zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpili do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] , z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniosku podano, że skarżący zamierzają wystąpić o zmianę sposobu użytkowania 6 budynków rekreacji indywidualnej w ramach usług turystycznych na budynki mieszkalne. Wydawanie zaświadczeń regulują przepisy działu VII kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści § 2 tego artykułu wydanie zaświadczenia następuje, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), a osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Jak w przypadku każdego postępowania inicjowanego z woli strony, organ jest związany zakresem zgłoszonego żądania i nie ma możliwości samodzielnej zmiany jego przedmiotu. Jeżeli w danej sprawie nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, na podstawie art. 219 K.p.a., organ administracyjny odmawia wydania zaświadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje w drodze postanowienia. Ma ona miejsce wówczas, gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się tego zaświadczenia ze względu na swój interes prawny, gdy strona nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, a brak przepisu nakazującego wydanie takiego zaświadczenia, a także, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia. Postanowienie takie powinno być wydane w formie pisemnej i zawierać elementy zaskarżalnego postanowienia, a więc m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Tymczasem Wójt Gminy wydał w dniu [...] r. zaświadczenie stwierdzające, że wnioskowana przez skarżących zmiana sposobu użytkowania jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy , ustanowionym uchwałą Nr XXII/282/05 Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy na całym obszarze z wyłączeniem działek: obręb Cisowo: nr ew. 5/2, 523/2, 531/1, 532/5, 532/7, 542/1, 543/1, 550, 551, 552, 561/1, 76/3, 101/3, 100/1, 88/4, 60/2, 68/2, 69/1, 64/4, 47/1, 79/4, obręb Barzowice: nr ew. 143/1, 159/2, 161/2, 168, obręb Kopań: nr ew. 151/1, 153/1, 174/2, obręb Zakrzewo: nr ew. 45/3, 142/5, 40/2, 36/5, 44/1, 142/3, 139/1, 42/2, 138/1 (Dz.Urz.Woj. Zachodnio. z 2006 r. Nr 96, poz. 1815). W świetle art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. organ nie może zmieniać wniosku o wydanie zaświadczenia poprzez wydanie zaświadczenia o treści, której strona nie żądała. Zaświadczenie jest aktem wiedzy a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczeniem organ potwierdza istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Jak już wyżej wskazano, jeżeli organ nie może wydać zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia umożliwiając tym samym stronie wniesienie środka odwoławczego. Skoro Wójt Gminy nie mógł wydać zaświadczenia o zgodności przedsięwzięcia budowlanego skarżących z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, winien był odmówić jego wydania. Zaświadczenie, które zostało wydane skarżącym jako akt władzy nie podlega publicznej kontroli sądowo administracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednakże czynność wydania zaświadczenia ma już taki charakter. Skarżący posiadali zatem uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec nich podjęta została czynność z zakresu administracji publicznej polegająca na wydaniu zaświadczenia o żądanej treści lub postanowienie o odmowie wydania takiego postanowienia. Skoro Wójt Gminy nie załatwił wniosku skarżących w sposób przewidziany prawem, to zarzut bezczynności w podejmowaniu czynności wydania zaświadczenia Sąd uznał za uzasadniony. Zważywszy na stanowisko Wójta Gminy zaprezentowane w odpowiedzi na skargę podkreślić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej w sprawach wydawania zaświadczeń mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia wniosku w całości, albo w części, jak i wtedy, gdy wydaje zaświadczenie o innej treści niż żądała strona. Należy jednak przy tym wyraźnie zaznaczyć, że stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu we wskazanym wyżej zakresie w żaden sposób nie odnosi się do sposobu załatwienia wniosku strony. Przedmiotem postępowania w sprawie o bezczynność, o czym już wyżej Sąd wspomniał, jest bowiem jedynie stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce i w razie jej potwierdzenia zobowiązanie organu do dokonania czynności, bądź wydania w tym zakresie postanowienia określonego w art. 219 K.p.a. Sąd nie ocenia natomiast zasadności wniosku strony, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji organu administracji. Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 26 lutego 2013 r. O kosztach Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.