II SAB/Sz 12/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi H. K. na zaniechanie Prezydenta Miasta w przedmiocie złożenia projektu uchwały p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia 4 maja 2007 r. H.K., powołując się na art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwał Prezydenta Miasta S. do przedstawienia rachunku ekonomicznego miejscowego rynku taksówkowego, uzasadniającego podjęcie następujących uchwał Rady Miasta S.: 1) nr V/31/99 z dnia 11 stycznia 1999 r., 2) V/32/99 z dnia 11 stycznia 1999 r., 3) XVIII/568/99 z dnia 28 grudnia 1999 r., 4) nr XXIV/771/2000 z dnia 28 grudnia 2000 r., 5) nr XLVII/976/01 z dnia 17 grudnia 2001 r., 6) nr XX/356/04 z dnia 26 kwietnia 2004 r., 7) nr XLVII/902/05 z dnia 12 grudnia 2005 r., 8) nr XLVII/903 z dnia 12 grudnia 2005 r. lub – w przypadku braku możliwości przedstawienia takiego rachunku – wniósł o złożenie projektu uchwały o uznaniu wyszczególnionych uchwał za podjęte z naruszeniem prawa. Jednocześnie, pismem z dnia 4 maja 2007 r., H.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. bezczynność Prezydenta Miasta S. polegającą na zaniechaniu wykonania przez Prezydenta czynności nakazanej w trybie art. 7 w zw. z art. 20, art. 22 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi H.K. podał m.in., że jeżeli Prezydent Miasta S. nie jest w stanie przedstawić uzasadnienia przedkładanych projektów przedmiotowych uchwał to dowodzi to, iż uchwały te zostały podjęte z naruszeniem prawa. Zatem obowiązkiem Prezydenta wyrażonym w art. 7 Konstytucji RP jest doprowadzenie tego stanu faktycznego do zgodności z prawem. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej przedwcześnie. Wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego zostało złożone w Urzędzie Miejskim w S. tego samego dnia co skarga do Sądu, tj. 4 maja 2007 r. Skarżący złożył zatem skargę zanim organ mógł się ustosunkować do wezwania do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego. Na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. pełnomocnik organu wnosząc o odrzucenie skargi stwierdził ponadto, że brak jest podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miasta oczekiwanej przez skarżącego uchwały, która stwierdzałaby, że inne uchwały tejże Rady zostały wydane z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., zważył co następuje. Skarga H.K. została wniesiona w trybie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i związana jest z zaniechaniem przez Prezydenta Miasta S. inicjatywy uchwałodawczej polegającej na nieprzedstawieniu Radzie Miasta S. projektu uchwały o uznaniu niżej wymienionych uchwał za wydane z naruszeniem prawa: 1) nr V/31/99 z dnia 11 stycznia 1999 r. 2) V/32/99 z dnia 11 stycznia 1999 r., 3) XVIII/568/99 z dnia 28 grudnia 1999 r., 4) nr XXIV/771/2000 z dnia 28 grudnia 2000 r., 5) nr XLVII/976/01 z dnia 17 grudnia 2001 r., 6) nr XX/356/04 z dnia 26 kwietnia 2004 r., 7) nr XLVII/902/05 z dnia 12 grudnia 2005 r., 8) nr XLVII/903 z dnia 12 grudnia 2005 r. Wnosząc skargę do Sądu H.K. jednocześnie wystosował do Prezydenta Miasta S. wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W związku ze stanowiskiem Prezydenta Miasta S., zawartym w odpowiedzi na skargę, o odrzucenie skargi ze względu na jej przedwczesność przejawiającą się we wniesieniu skargi bez uprzedniego uzyskania stanowiska organu będącego odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, należy wyjaśnić, że okoliczność ta nie stała się podstawą odrzucenia skargi w niniejszej sprawie. Zagadnienie związane z wezwaniem organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w przypadku skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powodowało rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i ostatecznie stało się przedmiotem rozważań składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podjął w dniu 2 kwietnia 2007 r. uchwałę, sygn. akt II OPS 2/07. Zgodnie z tezą 2 uchwały, skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a., w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Z uzasadnienia uchwały wynika, m.in., że nie można mówić o bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia w sytuacji, gdy skarżący po wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia nie wyczekuje na odpowiedź organu na wezwanie i wkrótce potem wnosi skargę. Nawet, jeżeli w dniu wnoszenia skargi, nie była rozstrzygnięta kwestia, czy wezwanie zostanie czy nie zostanie uwzględnione, to jeżeli w ostatecznym rezultacie wezwanie to nie zostało uwzględnione, skarga jest wniesiona z dopełnieniem warunku w postaci bezskutecznego wezwania. Skład orzekający uznając przedstawioną w uzasadnieniu w/w uchwały argumentację za przekonującą odstąpił tym samym od poglądu wyrażonego w powołanym przez organ postanowieniu z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II SAB 1/07. Problematyka dotycząca sprawowania kontroli działalności bądź zaniechania nakazanego prawem działania przez organy samorządu gminnego została uregulowana w art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a tej ustawy). W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że nie każda forma działalności organów samorządu terytorialnego podlega kontroli sądów administracyjnych w trybie art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, ale jedynie takie formy działalności, które dotyczą załatwienia sprawy w formie przewidzianej wymienionymi wyżej przepisami i dotyczą sprawy z zakresu administracji publicznej. Generalnie, w myśl art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, kontrolą sądową objęte są uchwały jako forma wyrażania woli właściwa dla organów kolegialnych, jakimi są niewątpliwie rady gminy oraz zarządzenia, jako prawna forma działania organu monokratycznego, jakim jest wójt (burmistrz, prezydent). Niepodjęcie działań w przewidzianej prawem formie przez wskazane powyżej organy uprawnia stronę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101a tej ustawy. Skarga H.K. dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta S. polegającej na zaniechaniu przez ten organ inicjatywy uchwałodawczej – nieprzedłużenia Radzie Miejskiej projektu uchwały. Zdaniem Sądu, działanie takie nie należy do takich prawnych form działalności Prezydenta, które wymagają podejmowania jakichkolwiek przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz ich uzasadniania. Inicjatywa uchwałodawcza Prezydenta nie przejawia się w formie wydania zarządzenia, o którym mowa w art. 101 ustawy, a jest w istocie czynnością wstępną będącą elementem sformalizowanej procedury, prowadzącej do ewentualnego podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały. Aktem, który podlegałby kontroli sądowoadministracyjnej byłaby jedynie uchwała rady gminy, będąca następstwem podjętej przez Prezydenta inicjatywy uchwałodawczej. Stosownie do treści ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że nie ma uzasadnienia teza, iż kontroli sądowej podlegają czynności procesowe poprzedzające wydanie uchwały, do jakich należy czynność przekazania projektu uchwały (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 485/07). Przedmiot sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego, które łącznie z przepisami o właściwości organów określają prawa i obowiązki stron oraz organy właściwe do ich realizacji. W ocenie Sądu, niewykonanie czynności przedłożenia przez Prezydenta Miasta S. Radzie Miasta S. projektu uchwały, która stwierdzałaby, że inne uchwały podjęte przez tą Radę zostały wydane z naruszeniem prawa, nie może być uznane za bezczynność w rozumieniu art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. W przepisach prawa brak jest norm nakazujących Prezydentowi wystąpienie z inicjatywą uchwałodawczą do Rady Miasta w zakreślonym przez H.K. przedmiocie sprawy zaś sam etap postępowania poprzedzającego podjęcie oczekiwanej przez skarżącego uchwały nie został objęty kontrolą sądownictwa administracyjnego. Wbrew powołanym w skardze przepisom Konstytucji RP (art. 7, art. 20, art. 22), nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy do prawotwórczych działań organów jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli zaś chodzi o uzyskanie informacji dotyczącej działalności organów władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), w tym m.in. przejawiającego się w pismach skarżącego dostępu do rachunku ekonomicznego miejscowego rynku taksówkowego uzasadniającego podjęcie przez Radę Miasta S. poszczególnych uchwał należy wyjaśnić, że właściwym trybem wydaje się złożenie wniosku w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – vide: nieprawomocne postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Sz 17/07. Reasumując, w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych skarga H.K. musiała ulec odrzuceniu jako niedopuszczalna, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).