II SAB/Sz 121/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka -Kleczaj,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Spółki A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Spółki A. do załatwienia wniosku skarżącego A. K. z dnia 8 listopada 2012r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, III. przyznaje od Spółki A. na rzecz skarżącego A. K. sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych, IV. zasądza od Spółki A. na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A.K. wniósł w dniu [...] skargę na bezczynność Spółki A. w sprawie udostępnienia informacji publicznej z jego wniosku z dnia [...]. W skardze tej domagał się: 1) uznania, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2) zobowiązania strony przeciwnej do wydania aktu lub czynności w przedmiocie informacji publicznej zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a.", 3) zakreślenia organowi 14.dniowego terminu do załatwienia sprawy, 4) uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5) przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, 6) rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym, 7) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] zwrócił się do Spółki A., dalej zwanej "Spółka A.", o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej PKS. Wniosek ponowił pismem z dnia [...], a następnie mailem z dnia [...], w którym przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne dla poparcia zasadności wniosku. W odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...], pełnomocnik Spółki A. - pismem z dnia [...] - poinformował go, że podmiot ten nie jest należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Takie stanowisko Spółka A. podtrzymało również w piśmie z dnia [...]. Skarżący stwierdził, że strona przeciwna jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jak również dysponuje publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych, a żądana informacja stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podkreślił również, że bezczynność Spółka A. trwa prawie cztery lata, ma więc charakter rażący. W odpowiedzi na skargę Spółka A. wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Spółka A. zakwestionowało twierdzenie skarżącego, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej. Dodatkowo wyjaśniło, że udzielono skarżącemu odpowiedzi (co prawda negatywnej), jednak nie można Spółka A. postawić zarzutu bezczynności. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm.), w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., dla spraw wszczętych po tym dniu, kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji wymaganej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika przede wszystkim z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy, a przede wszystkim ustawa o dostępie do informacji publicznej, która wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję informacji publicznej, przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie przedmiotowe informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Według art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Natomiast w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mieści się informacja dotycząca dysponowania majątkiem publicznym innych podmiotów niż władze publiczne bądź samorządowe. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tak więc z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika obowiązek udostępnienia informacji publicznej na warunkach ustawy, spoczywający nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. We wniosku z dnia [...] dotyczącym organizacji kontroli biletów w autobusach Spółka A. skarżący wniósł o udzielenie informacji publicznej dotyczącej następujących kwestii: 1) Ile osób upoważnionych jest do kontroli biletów? 2) Czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Przedsiębiorstwie, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny, skarżący wniósł o wskazanie: a) nazwy i adresu tego podmiotu, b) okresu, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów, c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawki za kontrolę, procent od wpływów, itd.). Wnioskodawca nie wymagał podawania konkretnych kwot. Jeżeli umowy na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż z jednym podmiotem, wniósł aby powyższe informacje dotyczyły każdego z nich. 3) Przesłania wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. Jeżeli w Przedsiębiorstwie stosowanych jest kilka wzorów, wniósł o przesłanie każdego z nich. Jako sposób udostępnienia informacji skarżący wskazał przesłanie odpowiedzi pocztą tradycyjną na podany we wniosku adres. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Spółka A. nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji w zakresie wskazanym we wniosku. Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy strona przeciwna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w u.d.i.p. Na pytanie to należy odpowiedzieć twierdząco, takie też jest, jak trafnie zauważa skarżący, aktualne stanowisko judykatury. Strona przeciwna, mimo, że jest przedsiębiorcą i spółką prawa handlowego bez udziału Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego, realizuje jednak zadania publiczne z zakresu transportu publicznego, jak również dysponuje majątkiem publicznym w formie dopłat do biletów ulgowych. W odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy, dotyczącej kontroli biletów, sąd wskazuje na zasadne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyrokach: z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/13; z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12, z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1390/13 i z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 122/15 wszystkie dostępne w internecie CBOSA), zgodnie z którym przewoźnik ([...]) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące kontroli biletów - co do zasady - są informacją publiczną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. W myśl art.4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne. Stosownie zaś do art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.), transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Naczelny Sąd Administracyjny za istotne uznał, że chociaż dane zadanie wykonują inne podmioty, niż podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, to nie zmienia się kwalifikacja tego zadania, które pozostaje zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany. Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy. NSA podzielił też wyrażane w doktrynie stanowisko, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1440), źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu Państwa. Mając powyższe na względzie sąd uznał, że spółka A. podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadczącym usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego, a żądana informacja jest informacją publiczną. Na podstawie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje pismem, bez szczególnej formy. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia lub też umarza postępowanie w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że informacja publiczna określona we wniosku skarżącego nadal nie została udzielona w sposób wskazany w u.d.i.p., Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Spółkę A. do rozpatrzenia wniosku A.K. z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (punkt pierwszy sentencji wyroku). Stanowisko to nie oznacza jednak, że żądana informacja musi być udostępniona w pełnym zakresie, czy też z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń (wyrok NSA sygn. akt I OSK 986/14). Dalsze pozostawanie w bezczynności nakłada na sąd obowiązek rozpoznania skargi w zakresie orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. (co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej). W niniejszej sprawie sąd stwierdził, że bezczynność Spółki A. w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Przyjmując, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa sąd uznał, że słuszne stało się orzeczenie o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 200 zł (punkt trzeci sentencji wyroku). Skarżący bowiem podtrzymał swój wniosek późniejszymi pismami, zawierającymi uzasadnienie, że Spółka A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i wskazał, w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych. Pomimo tego bezczynność Spółki A. trwa już cztery lata. Przy ustaleniu wysokości sumy sąd wziął pod uwagę, że odpowiedzialność strony przeciwnej na zasadach wynikających z u.d.i.p. ugruntowała się w judykaturze w poprzednim roku, natomiast wcześniej, co wynika wprost z uzasadnienia przywołanych powyżej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie była jednoznaczna, a wręcz przyjmowane było w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych stanowisko odmienne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. orzekł na podstawie przepisów art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 P.p.s.a., jak w sentencji. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania, określając je na kwotę 100 zł - wysokość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.