II SAB/Sz 139/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. D. na bezczynność Dowódcy JW w przedmiocie nierozpoznania odwołania od opinii służbowej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] r. R. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Dowódcy Brygady w przedmiocie nierozpoznania odwołania od opinii służbowej z dnia [...] r. W skardze R. D. wskazał, że w dniu [...] r. otrzymał pismo znak: Jednostka Wojskowa nr [...], nr [...] z dnia [...] r. wraz opinią służbową podpisaną przez [...] lekarza W. B. W dniu [...] r. złożył odwołanie od powyższej opinii, które nadał przesyłką poleconą. Skarżący zarzucił organowi obrazę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a w szczególności : -nierozpoznanie w terminie sprawy przez piastuna organu dowódcę Brygady, -nie wydanie stosownych decyzji administracyjnych w przedmiocie wyłączenia się od tych czynności, mimo zaistniałych jawnych przesłanek procesowych, -pomijaniu w postępowaniu administracyjnym ustanowionego pełnomocnika, -nie dopuszczeniu do czynnego udziału w postępowaniu tegoż pełnomocnika, -bezczynność piastuna organu Dowódcy jako organu II instancji, -nie reagowanie na wezwanie do zaniechania bezczynności w sprawie. Dowódca Jednostki Wojskowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji sądów administracyjnych został doprecyzowany w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części "P.p.s.a."), zgodnie z którym, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w przepisach (art. 3 § 3 ustawy P.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaskarżono bezczynność Dowódcy Brygady w przedmiocie nierozpoznania odwołania od opinii służbowej z dnia [...] r. W pierwszej kolejności trzeba odpowiedzieć na pytanie czy opinia służbowa a tym samym bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od niej, podlega kognicji sądów administracyjnych. Z przepisu art. 26 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U z 2010 r. nr 90 poz. 593) wynika, że opinię służbową sporządza osobiście bezpośredni przełożony żołnierza zawodowego (ust. 12). Przełożony jest obowiązany doręczyć, za pokwitowaniem, potwierdzoną kopię opinii służbowej żołnierzowi zawodowemu, którego ona dotyczy w terminie czternastu dni od dnia jej sporządzenia. W opinii służbowej zamieszcza się pouczenie o przysługującym żołnierzowi zawodowemu prawie wniesienia odwołania od opinii ( ust. 13). W przypadku odmowy przyjęcia opinii służbowej przez opiniowanego, na równi z doręczeniem, o którym mowa w ust. 13, uznaje się zapoznanie opiniowanego z treścią opinii przez jej odczytanie. Przełożony poucza opiniowanego o przysługującym mu prawie do wniesienia odwołania od opinii i dokonuje o tym fakcie adnotacji w arkuszu opinii służbowej ( ust.14). Żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo wniesienia odwołania od opinii służbowej do wyższego przełożonego w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpoznaniu (ust. 15). Szczegółowe warunki i tryb opiniowania żołnierza zawodowego, doręczania i zapoznawania go z treścią opinii służbowej oraz wnoszenia i rozpatrywania od niej odwołania określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 lutego 2010 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 34, poz. 184). Stosownie do § 8 rozporządzenia wyższy przełożony po rozpoznaniu odwołania, w przypadku: 1) utrzymania w mocy opinii służbowej - w dziale VII arkusza dokonuje adnotacji o utrzymaniu w mocy opinii służbowej, 2) zmiany lub uzupełnienia opinii służbowej - dokonuje zmian lub uzupełnień w arkuszu pismem odręcznym w kolorze czerwonym, potwierdzając je podpisem, oraz w dziale VII arkusza dokonuje adnotacji o zmianie lub uzupełnieniu opinii służbowej; 3) uchylenia i wydania nowej opinii służbowej - w dziale VII arkusza dokonuje adnotacji o uchyleniu opinii służbowej, przekreśla wszystkie strony arkusza kolorem czerwonym, dokonując zapisu o uchyleniu opinii, dołącza ją do teczki akt personalnych opiniowanego i wydaje nową opinię służbową; 4) uchylenia opinii służbowej, jeżeli brak było podstaw prawnych do jej sporządzenia - w dziale VII arkusza dokonuje adnotacji o uchyleniu opinii służbowej z powodu braku podstaw prawnych do jej sporządzenia, przekreśla wszystkie strony arkusza kolorem czerwonym, dokonując zapisu o uchyleniu opinii, i dołącza ją do teczki akt personalnych opiniowanego. Z przytoczonej regulacji wynika, że w postępowaniu odwoławczym nie wydaje się żadnej decyzji. Decyzje administracyjne wydaje się w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i tylko na nie żołnierz może wnieść odwołanie, na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak stanowi art. 8 tej ustawy. Opinia służbowa jest wewnętrznym dokumentem niepodlegającym kontroli sądowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że okresowa opinia służbowa funkcjonariuszy służb mundurowych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego i z tego względu sprawy z zakresu opiniowania nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (tak m.in. NSA w postanowieniu z 16 lutego 1994 r., sygn. akt II SAB 8/94, opubl. ONSA 1995, nr 1, poz. 39 oraz w wyroku z 10 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 1434/02, postanowienie z dnia 19 grudnia 2007 r. WSA w Rzeszowie- sygn. akt II SA/Rz 819/07, postanowienie NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 108/11- Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przesądza o tym choćby istnienie podległości służbowej jak i brak rozstrzygnięcia w opinii sprawy co do istoty, a więc brak autorytatywnie skonkretyzowanego stosunku administracyjnoprawnego. Opinia jest bowiem jedynie formą oceny obowiązków żołnierza na stanowisku służbowym. Ponadto zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Z uwagi na fakt, że postępowanie opiniujące żołnierzy zawodowych, jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur wojskowych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest możliwym kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu odwołania od opinii służbowej. Skoro z powyższego wynika, że charakter postępowania opiniującego żołnierzy zawodowych należy do sfery podległości służbowej między przełożonym a podwładnymi, wniesiona skarga, musiała zostać uznana za niedopuszczalną i ulec w związku z tym odrzuceniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153 poz. 1270 ze zm.).