II SAB/Sz 160/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania decyzji I. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz strony skarżącej Spółki A kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wspólnota Mieszkaniowa B. M. nieruchomości przy ul. [...] w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji zjazdu. Z akt sprawy wyłania się jej następujący stan faktyczny. W dniu 5 czerwca 2017 r. B. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do organu z wnioskiem o ponowne przeanalizowanie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej na działkę nr [...] w [...], zgodnie z załącznikiem mapowym. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta nie wyraził zgody na lokalizację, jak na załączonej mapie, zjazdu indywidualnego z drogi gminnej, ul. [...] w [...] na działkę nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółka B. oraz Wspólnota Mieszkaniowa B. nieruchomości przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. w całości i zwróciło sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na konieczność ustalenia kto jest wnioskodawcą w niniejszej sprawie, kto pełnomocnikiem czy reprezentantem wnioskodawcy. W części merytorycznej postępowania konieczne okazało się ustalenie czy budowa zjazdu naruszać będzie normy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Pismem z dnia 23 stycznia 2018 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę, do wykazania, że był uprawniony do złożenia wniosku, tj. był należycie umocowany. Chodziło o przedstawienie uchwały właścicieli ww. Wspólnoty Mieszkaniowej, w sprawie zatwierdzenia dotychczasowych dokonanych czynności przez podmioty działające w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji pismem z dnia 21 lutego 2018 r. pozostawił bez rozpoznania wniosek z dnia 5 czerwca 2017 r. w związku z nieusunięciem braków tego wniosku. Pismem z dnia 14 marca 2018 r. (data wpływu 21 marca 2018 r.), ww. Wspólnota wystąpiła do organu I instancji z ponagleniem w sprawie ustalenia lokalizacji zjazdu. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji dopuścił się bezczynności. Stwierdziło, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zobowiązało organ I instancji do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. W dniu 11 kwietnia 2018 r., wpłynęła za pośrednictwem organu, wskazana na wstępie skarga Wspólnoty na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji zjazdu. Na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona skarżąca wniosła o: - zobowiązanie organu do wydania i doręczenia stronie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi gminnej, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji zjazdu indywidualnego, - przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się aktach postępowania prowadzonego przez organ I instancji na okoliczność braku jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, - zasądzenie od organu na rzecz Wspólnoty zwrotu kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia spraw, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych. Strona skarżąca argumentowała, że organ I instancji uchyla się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, mimo że w sprawie nie zaistniały przeszkody ustawowe do wydania decyzji lokalizacyjnej. Organ nie stwierdził braku warunków technicznych umożliwiających uzgodnienie lokalizacji zjazdu. Organ mimo tego uzależnia wydanie decyzji najpierw od innych okoliczności, które w żadnej mierze nie wynikają z ustawy o drogach publicznych. Następnie, na skutek przekazania przez Kolegium sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze względu na rzekome braki formalne wniosku organ I instancji pozostawił pierwotnie wniesiony wniosek bez rozpoznania. Zdaniem skarżącej, Spółka B. była uprawniona do udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawie Wspólnoty przez zawodowego pełnomocnika i nie było to tzw. dalsze pełnomocnictwo. Podniosła, że pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali nie może być traktowane jako pełnomocnictwo w rozumieniu art. 98 Kodeksu cywilnego. Uważa, że czynność udzielenia pełnomocnictwa do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej przez radcę prawnego, niezależnie od rodzaju sprawy, nie może być uznane za czynność przekraczającą zwykły zarząd, a co za tym idzie ww. Spółka nie miała potrzeby uzyskiwać dodatkowej uchwały wyrażającej zgodę na udzielenie pełnomocnictwa zawodowemu pełnomocnikowi. Zaskarżony organ w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że sprawa co do której złożono skargę została załatwiona decyzją z dnia [...] r., nr [...] i nie występuje stan bezczynności organu. Odpis tej decyzji znajdował się w dołączonych aktach administracyjnych. Postanowieniem z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 75/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił przedmiotową skargę. Sąd stwierdził, że składająca w imieniu Wspólnoty skargę w niniejszej sprawie Spółka B. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie została umocowana do samodzielnej reprezentacji ww. Wspólnoty w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd, do której należy zaliczyć, zdaniem Sądu, wniesienie skargi do sądu administracyjnego w imieniu tej Wspólnoty, w formie przewidzianej prawem. Stąd też ww. Spółka nie mogła zostać potraktowana jako organ uprawniony do reprezentacji ww. Wspólnoty. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wspólnoty, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OZ 1181/18 uchylił postanowienie Sądu I instancji z dnia 8 października 2018 r. NSA stwierdził, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, jako jednostka organizacyjna mająca zdolność sądową, może być reprezentowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez jego zarządcę, jako osobę uprawnioną do działania w jej imieniu, a do czego umocowanie w niniejszej sprawie strona skarżąca wykazała. Zdaniem NSA, nie jest to, jak przyjął Sąd I instancji, czynność przekraczająca zwykły zarząd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W sprawie należy uwzględnić, stosownie do art. 190 w zw. z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", związanie oceną prawną, przedstawioną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2018 r. uchylającym postanowienie odrzucające skargę Wspólnoty Mieszkaniowej B. nieruchomości przy ul. [...] na bezczynność Burmistrza Miasta. Powyższe nakazuje uznać umocowanie zarządcy skarżącej jako uprawnionego do działania w jej imieniu w niniejszym postępowaniu sądowym. Przechodząc do istoty wniesionej skargi należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu bezczynności organu zauważyć należy, że jak wynika z akt sprawy, organ po rozpoznaniu wniosku strony z dnia 5 czerwca 2017 r. wydał decyzję z dnia [...] r., która w wyniku rozpoznania odwołania została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia [...] r. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organ I instancji pismem z dnia 23 stycznia 2018 r. pozostawił bez rozpoznania ww. wniosek strony, powołując się na art. 64 § 1 k.p.a., co z formalnego punktu widzenia może świadczyć o zakończeniu procedowania w sprawie. Jednakże uwzględniając zdolność podmiotu wnoszącego podanie do reprezentowania wnioskodawcy, Sąd nie podziela stanowiska organu o wystąpieniu podstaw do pozostawienia wniosku z dnia 5 czerwca 2017 r. bez rozpoznania Obowiązkiem organu było doprowadzenie sprawy do jej rozpoznania w sposób merytoryczny. W takiej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżony organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w stanie bezczynności w rozpoznaniu ww. sprawy. Sensem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do załatwienia sprawy, poprzez wydanie stosownego aktu bądź podjęcie odpowiedniej czynności. Przenosząc powyższą uwagę na grunt niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że już po wniesieniu skargi (11 kwietnia 2018 r.), zaskarżony organ wydał decyzję z dnia [...] r. umarzającą postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem z dnia 5 czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi gminnej ul. [...] w [...], na działkę nr [...]. Brak było zatem podstaw, aby zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w określonym terminie. Sąd podkreśla przy tym, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym bezczynności, ocenie nie podlega prawidłowość działań organu administracyjnego zarówno co do formy, jak i treści podejmowanych rozstrzygnięć z uwagi na charakter sprawy. Rola sądu badającego skargę na bezczynność ogranicza się do sprawdzenia, czy organ na dzień wniesienia skargi był w stanie bezczynności i czy w nim pozostaje na etapie wyrokowania. Nie polega natomiast na merytorycznym kontrolowaniu prawidłowości rozstrzygnięcia organu - w tym przypadku decyzji z [...] r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. Skoro zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stąd na podstawie wskazanych przepisów Sąd, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Powyższe nie zwalnia jednak Sądu od dokonania oceny skargi pod kątem ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności w stopniu rażąco naruszającym prawo (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, bezczynność organu występująca w momencie wniesienia skargi, stanowiła naruszenie przepisów dotyczących terminów rozpoznania sprawy, jednak nie mieści się w kategorii rażącego naruszenia prawa. Analiza akt nie daje Sądowi podstaw do uznania, że w sprawie miało miejsce celowe unikanie przez organ podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony domagającej się czynności organu. Zaniechanie organu w zakończeniu postępowania administracyjnego wiązało się z próbą wyjaśnienia spornej w ocenach kwestii umocowania zarządcy do działania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej oraz zakresu czynności, które wspólnota mieszkaniowa czyni w ramach zwykłego zarządu. O problematyczności zagadnienia zasad reprezentowania wspólnot mieszkaniowych i potrzeby weryfikacji dotychczasowych stanowisk orzecznictwa w tym przedmiocie, świadczy uzasadnienie wydanego w sprawie postanowienia NSA z dnia 7 grudnia 2018 r., uwzględniającego zażalenie strony skarżącej na postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi. Kierując się powyższym Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).