II SAB/Sz 161/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W S. na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. w przedmiocie podjęcia uchwały I. zobowiązuje Radę Okręgową Izby Radców Prawnych w S. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 sierpnia 2017 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wnioski o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznaniu sumy pieniężnej. Pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r., nadesłanym drogą internetową i uzupełnionym o podpis w dniu 4 października 2017 r., W. S., powołując się na § 1 ust. 1 uchwały Nr 43/VIII/2011 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 21 maja 2011 r., zwrócił się do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. o zwolnienie w całości z opłaty rocznej za szkolenie, ewentualnie o zwolnienie z części tej opłaty w stopniu najwyższym z możliwych. W dniu 6 listopada 2017 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. w zakresie podjęcia uchwały w sprawie złożonego przezeń wniosku o zwolnienie z opłaty rocznej. W przypadku braku uwzględnienia skargi przez organ w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania wniósł o: 1) orzeczenie o istnieniu uprawnienia, gdyż pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego; 2) stwierdzenie, że Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w S. dopuściła się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej prawem; 4) przyznanie na jego rzecz od Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej prawem. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że wobec braku reakcji organu na złożony wniosek o zwolnienie z opłaty rocznej za aplikację, w dniu 2 października 2017 r. skarżący wezwał Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. do usunięcia naruszenia prawa jakim jest pozostawanie w bezczynności w zakresie podjęcia uchwały. W dniu 3 listopada 2017 r. skarżący ponownie ponaglił Radę do załatwienia sprawy. Odpowiadając na skargę Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że dopiero z dniem 4 października 2017 r. doszło do skutecznego złożenia wniosku, bowiem wniosek został przez skarżącego podpisany i jego skan przesłany w formie korespondencji elektronicznej. Wniosek został rozpoznany na najbliższym posiedzeniu po skutecznym złożeniu wniosku, tj. [...] r. W tym celu przeprowadzono dwa głosowania. W pierwszej kolejności poddano pod głosowanie uchwałę w przedmiocie zwolnienia skarżącego z obowiązku uiszczenia opłaty za aplikację. Uchwała ta nie uzyskała wymaganej większości głosów. Wobec tego organ przystąpił do rozpatrywania uchwały negatywnej, tj. o odmowie udzielenia zwolnienia. Wynik głosowania przedstawiał się następująco: 0 głosów za, 8 głosów przeciwko, 3 głosy wstrzymujące. Wobec takiego wyniku głosowania prowadzący obrady Dziekan Rady stwierdził, że uchwała nie została podjęta. Następnie organ wyjaśnił, że Rada, jako organ kolegialny samorządu zawodowego, podejmuje swoje rozstrzygnięcia w formie uchwał. Taka też forma załatwienia sprawy została przewidziana dla rozpoznania wniosku o zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty za aplikację. Przepisy samorządowe nie przewidują rozstrzygnięcia zastępczego organu w sytuacji, gdy nie ma możności podjęcia uchwały w sprawie. Nie ma zatem innej, zgodnej z prawem formy załatwienia sprawy niż przeprowadzenie głosowania nad zawnioskowaną uchwałą. Wynik głosowania jest jednak wypadkową oświadczeń woli poszczególnych członków organu. Są oni w swej decyzji nieskrępowani, wobec czego możliwym jest, jak to się stało w niniejszej sprawie, niepodjęcie ostatecznie uchwały zarówno zgodnej z wnioskiem skarżącego jak i uchwały negatywnej. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że w toczącym się postępowaniu wyczerpano wszelkie możliwości działania w zakresie wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności, konsekwencją czego powinno być oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej określanej jako "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w przedmiocie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, bowiem w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa, w której przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznawana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi stała się bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. w sprawie podjęcia uchwały, która miałaby stanowić rozpoznanie wniosku skarżącego o zwolnienie go z opłaty rocznej za aplikację radcowską. To, że rozpoznawanie spraw z zakresu zwolnienia aplikanta z obowiązku ponoszenia opłaty za aplikację radcowską podlega właściwości sądów administracyjnych nie jest w sprawie kwestionowane i znajduje potwierdzenie w rozstrzygnięciach Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1269/12; z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1649/14). Przy tym skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko, wedle którego uchwała o zwolnieniu aplikanta radcowskiego od ponoszenia opłaty albo o odroczeniu jej płatności lub rozłożeniu jej na raty, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tak też orzeczono w innej sprawie skarżącego postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 6/16. Podstawa prawna żądania skarżącego znajduje zatem odzwierciedlenie w przywołanych wyżej przepisach ustawy P.p.s.a. jak i w art. 321 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1870). Obowiązek uiszczania przez aplikantów opłat rocznych za aplikację radcowską nałożony został mocą art. 321 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że aplikacja radcowska jest odpłatna. Prawo uzyskania przez aplikanta radcowskiego zwolnienia od ponoszenia tej opłaty wynika natomiast wprost z art. 321 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, okręgowa rada radców prawnych może zwolnić aplikanta radcowskiego do ponoszenia opłaty, o której mowa w ust. 3, w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty. Przepisy ustawy o radcach prawnych nie określają formy zwalczania bezczynności organu w przedmiocie podjęcia uchwały i trybu zaskarżenia uchwały organu w tym zakresie. Nie odwołują się również do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie procedowania wniosku aplikanta opartego na art. 321 ust. 4 ustawy, choć przy podejmowaniu innych, wyraźnie wskazanych w ustawie rozstrzygnięć organów samorządu radcowskiego, takie odesłanie zostało jednoznacznie przez prawodawcę wskazane. Zauważyć należy, że stosownie do przepisu art. 60 pkt 11a ustawy o radcach prawnych, Krajowa Rada Radców Prawnych została wskazana jako organ właściwy do uchwalania zasad zwalniania aplikantów od ponoszenia w całości lub w części opłaty rocznej, a także odraczania jej płatności lub rozkładania jej na raty. Korzystając z tej delegacji ustawowej Krajowa Rada Radców Prawnych podjęła w dniu 21 maja 2011 r. Uchwałę Nr 43/VIII/2011 w sprawie zasad zwalniania aplikantów radcowskich z całości albo części opłaty rocznej, odraczania terminu jej płatności oraz rozkładania jej na raty. W myśl § 4 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1 ww. uchwały, w sprawach wniosków o zwolnienie aplikanta radcowskiego z całości albo części opłaty rocznej za szkolenie, rada okręgowa izby radców prawnych właściwa dla miejsca odbywania aplikacji radcowskiej, podejmuje uchwałę na posiedzeniu najbliższym po złożeniu wniosku, nie później jednak niż po upływie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Z przedstawionych przepisów wynika, że przewidziane uprawnienie aplikanta do zwrócenia się do rady okręgowej izby radców prawnych o zwolnienie od ponoszenia opłaty jest ustanowione ustawą, zaś rozstrzygnięcie rady winno przybrać formę uchwały, podjętej w terminie nie późniejszym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku. Przewidziany termin do załatwienia sprawy wniosku aplikanta ma niewątpliwie charakter instrukcyjny dla organu, podobnie jak ustawowe terminy załatwiania spraw o charakterze administracyjnym wynikające z innych przepisów prawa procesowego określonych np. w art. 35 K.p.a., czy art. 139 ustawy Ordynacja podatkowa. Stanowisko Rady w sprawie rozpatrzenia wniosku aplikanta o zwolnienie go z opłaty rocznej ma charakter uznaniowy i powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uchwały. Brak takowej uchwały, czyli brak stanowiska organu nie pozwala na uznanie, że wniosek aplikanta został przez Radę rozpatrzony. W przedmiotowej sprawie Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. rozpatrywała wniosek skarżącego na posiedzeniu w dniu [...] r. Jak wynika z protokołu tego posiedzenia Rada analizowała wniosek skarżącego, który nawet został poddany pod głosowanie. Odrębnie głosowano nad projektem uchwały o zwolnieniu oraz o odmowie zwolnienia aplikanta z obowiązku uiszczania opłaty. Żadna z ww. uchwał nie została jednak przez Radę podjęta. Taki stan rzeczy oznacza, że pomimo rozpatrywania wniosku skarżącego Rada nie zajęła stanowisko w formie uchwały o zwolnieniu, czy też o odmowie zwolnienia skarżącego z obowiązku uiszczania opłaty. Usprawiedliwionym jest zatem zarzut skargi o bezczynności Rady w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 4 sierpnia 2017 r. Sąd przyjmuje wyjaśnienia zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że wynik głosowania członków organu jest wypadkową ich oświadczeń woli, którzy są nieskrępowani przy podejmowaniu decyzji. Tym niemniej konsekwencją takiego stanowiska członków Rady jest to, że Rada nie podjęła żadnej uchwały, którą można by uznać za rozstrzygnięcie (załatwienie) sprawy wniosku aplikanta radcowskiego. Wniosek ten do dnia wyrokowania nie został rozpatrzony przez Radę (pozytywnie albo negatywnie), zasadnym czyniąc uznanie, że organ nadal pozostaje w bezczynności. Bezspornym jest bowiem okoliczność, że od dnia otrzymania wniosku do dnia złożenia skargi na bezczynność, upłynął okres 30 dni, w którym organ winien załatwić sprawę. Przyjmując w ślad za organem, który uznał, że dopiero z dniem 4 października 2017 r. doszło do skutecznego złożenia przez skarżącego wniosku, którego brak formalny poprzez jego podpisanie został uzupełniony, zarówno na dzień wniesienia skargi, tj. 6 listopada 2017 r. i do dnia podejmowania wyroku, organ pozostawał bezczynny. Skutkować to musiało zobowiązaniem organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 4 sierpnia 2017 r., o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jak w pkt I wyroku. Będąc obowiązanym do jednoczesnego orzeczenia co do charakteru bezczynności organu Sąd stwierdził, że nie przybrała ona postaci rażącej. W tym zakresie Sąd uwzględnił czas trwania bezczynności organu jak i fakt, że podjął on działania zmierzające do rozpatrzenia wniosku skarżącego, o czym świadczy protokół posiedzenia Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. z dnia [...] r., pozostając jednak w niewłaściwym przekonaniu, że negatywny wynik głosowań nad podjęciem uchwał co do wniosku skarżącego stanowi załatwienie sprawy. Z tych samych względów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub orzeczenia o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, mając również na uwadze, że jest to pierwsza stwierdzona bezczynność Rady oraz okoliczności sprawy, brak jest podstaw do uznania rażącego lekceważenia obowiązków organu, którego zaniechanie wymagałoby zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie wniosku poprzez przyznanie sumy pieniężnej, czy też wymagałoby zdyscyplinowania organu grzywną.