II SAB/Sz 165/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi I. Z. - P. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Z. w przedmiocie wydania decyzji I. oddala skargę w przedmiocie bezczynności organu, II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa, III. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Pismem z dnia 2 grudnia 2018 r. I. Z.-P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Wojewody Z. w przedmiocie wydania decyzji o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w dniu 9 listopada 2017 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwójkę dzieci. Wniosek ten nie został załatwiony w ustawowym miesięczny terminie. Organ nie poinformował również o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, nie żądając również ewentualnego uzupełnienia dokumentów. Skarżąca nie została także poinformowana o przekazaniu wniosku Wojewodzie Z.. Dnia 12 października 2018 r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie, w wyniku którego Kolegium wydało postanowienie z dnia [...]., stwierdzając m.in. bezczynność organu w niezałatwieniu sprawy, nie dostrzegając jednak rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej, bezczynność organu i brak otrzymania przez rok należnych świadczeń bezpośrednio narusza panującą w Unii Europejskiej zasadę swobody przepływu pracowników. Skarżąca przyznała, że na dzień wnoszenia skargi została jej doręczona decyzja Wojewody Z.. Tym niemniej ocena przewlekłości postępowania nie jest uzależniona od tego, czy w sprawie została wydana decyzja administracyjna bądź inne rozstrzygnięcie kończące postępowania. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: - stwierdzenie dopuszczenia się bezczynności Wojewody Z. z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty [...]zł, - zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że zgodnie z art. 23 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428) z dniem 1 stycznia 2018 r. wojewoda pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej i prowadzi postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego. Zadania z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Z. do dnia 31 grudnia 2018 r. realizowało Biuro Świadczeń Rodzinnych w Regionalnym Ośrodku Polityki Społecznej w S.. W dniu 1 stycznia 2018 r. Wojewoda Z. przejął ww. zadanie od Marszałka Województwa Z.. Służby Wojewody Z. przejęły od Marszałka Województwa kilkanaście tysięcy spraw niezałatwionych przez ten organ. Były to sprawy, które wpłynęły do ROPS w okresie od sierpnia do grudnia 2017 r. W większości z nich pracownicy Ośrodka nie podjęli żadnych czynności. Pracownicy Wydziału Koordynacji Świadczeń niezwłocznie przystąpili do analizy przekazanej dokumentacji, agregując dane dotyczące stanu załatwienia spraw, w tym postępowań zawieszonych przez Marszałka Województwa. W postanowieniu SKO w S. z dnia [...] r. uwzględniono ww. okoliczności, związane z przejęciem znacznej ilości spraw, nierozpatrzonych do dnia 31 grudnia 2017 r. przez Marszałka Województwa, wobec czego organ wyższego stopnia nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie podkreślić należy, iż rozstrzygnięcie SKO jest ostateczne i niezaskarżalne. Wojewoda wskazał, że załatwiając zaległe sprawy pracownicy starają się zachować chronologię i rozpatrują wnioski - w miarę możliwości - zgodnie z datą wpływu do ROPS. W myśl art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), stanowiącego, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto, organ podał, że w dniu sporządzenia skargi na bezczynność Wojewody (tj. w dniu 2 grudnia 2018 r.), strona była już w posiadaniu decyzji orzekającej w sprawie świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie celowym jest wyjaśnienie, że ze względu na podniesione w skardze zarzuty i argumentację odnoszącą się zarówno do bezczynności jak i przewlekłości postępowania, jako przedmiot sprawy Sąd przyjął bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Z.. W myśl art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej określanej jako "P.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jej przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Jeżeli skarga dotyczy bezczynności organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie ponaglenia do właściwego organu w trybie przewidzianym w art. 37 K.p.a. (art. 53 § 2b P.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżąca poprzedziła wniesienie skargi ponagleniem z dnia 4 października 2018 r. wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Stwierdzić zatem należy, że skarżąca spełniła formalny warunek do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania. Art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem aktu. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Z akt administracyjnych sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia 6 listopada 2017 r., który wpłynął do S. Centrum Świadczeń dnia 9 listopada 2017 r. wynika, że w dniu [...] r. została wydana przez Wojewodę Z. decyzja KS nr [...] r. stanowiąca rozpoznanie ww. wniosku. Decyzja ta została doręczona stronie 19 listopada 2018 r. Wymieniona wyżej decyzja zapadła zatem przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za który to moment należy uznać dzień nadania skargi w urzędzie pocztowym. Dniem tym był 3 grudnia 2018 r., o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie, w której przesłano skargę. Oznacza to, że w dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał już w bezczynności. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej (por.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 27/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 93/16, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 344/13). W przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Z tego względu należało uznać, że złożona przez skarżącą skarga na bezczynność organu musiała ulec oddaleniu wobec stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności w momencie wniesienia skargi do sądu, tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Przystępując do oceny zasadności zarzutu przewlekłości postępowania Sąd wziął pod uwagę następujące okoliczności. Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu wyznaczają ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. akt III SAB/Wr 5/17). Nadto, w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. Według art. 35 k.p.a.: § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W myśl postanowień art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. § 2 art. 36 stanowi, że ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącej z dnia 6 listopada 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wpłynął do S. Centrum Świadczeń dnia 9 listopada 2017 r. Następnie, pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. został przesłany, zgodnie z właściwością, do rozpoznającego ówcześnie tego rodzaju sprawy Marszałka Województwa Z.. W związku z przejęciem przez Wojewodę Z. z dniem 1 stycznia 2018 r. zadań Marszałka Województwa Z. w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Wojewoda stał się organem właściwym do rozpoznania sprawy. Z dokumentacji nadesłanej przez organ wraz z odpowiedzią na skargę oraz z wyjaśnień Wojewody nie wynika, aby organ ten w okresie od stycznia do października 2018 r. podejmował jakiekolwiek czynności procesowe w sprawie. Organ nie poinformował również strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz o przyczynie zwłoki (art. 36 k.p.a.). Sprawa, która ostatecznie została zakończona wydaniem decyzji w dniu [...] r. nie była sprawą szczególnie skomplikowaną, która wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia szerokiego materiałów dowodowego. Uznać zatem należało, że potrzebny organowi czas na załatwienie sprawy od stycznia do dnia wydania decyzji, wynoszący 10 miesięcy, znacznie przekraczał ten wyznaczony przepisem art. 35 k.p.a. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji przez okres ponad 9 miesięcy nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia przystępuje do rozpoznania wniosku i załatwienia sprawy. Zwłoka jakiej dopuścił się Wojewoda w załatwieniu sprawy jest zatem niewątpliwa, co uzasadniało uznanie zasadności zarzutu skargi o przewlekłości postępowania, przy czym, w ocenie Sądu, miała ona postać rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość organu była bowiem oczywista, długotrwała, nie uzasadniona przeszkodami merytorycznie uniemożliwiającymi załatwienie sprawy i przejawiająca się w braku podejmowania jakichkolwiek czynności. Odnosząc się do wyjaśnień Wojewody wskazującego, że przyczyna zwłoki wynikała z powodów organizacyjnych i wiązała się z przejęciem od Marszałka Województwa [...] spraw, z czego na dzień 1 stycznia 2018 r. blisko [...] spraw było niezałatwionych w terminie przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w S., Sąd zauważa, że dla stwierdzenia przewlekłości i jej charakteru nie mogą mieć znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe leżące po stronie organu. Obywatel nie powinien ponosić konsekwencji takiej, a nie innej organizacji zadań, czy też zapewnienia odpowiedniej kadry przez organy administracji publicznej.Tym niemniej okoliczność tą Sąd uwzględnił rozważając z urzędu celowość zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny, konieczności takiej nie dostrzegając. Ustosunkowując się do żądania skargi przyznania od organu na rzecz skarżącej kwoty [...]zł, pomimo braku wskazania przez stronę podstawy prawnej tego żądania, Sąd przyjął, że dotyczy ono przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w 149 § 2 P.p.s.a. Niewątpliwie długi okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku skarżącej pozbawiał ją możliwości korzystania z przyznanych środków tytułem świadczenia wychowawczego. Jednakże z uzasadnienia skargi i zawartego w nim żądania przyznania kwoty [...]zł nie wynika, aby długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy miał dla skarżącej o tyle poważne następstwa, które uzasadniałyby spełnienie żądania skargi, w tym zakresie w żaden sposób nieuzasadnionego. Tym samym za niezasadne Sąd uznał przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Za niezrozumiałe Sąd ocenił sformułowane w skardze żądanie zasądzenia na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania. Zasądzenia kosztów postępowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym może domagać się jedynie strona skarżąca na swoją rzecz od organu, który to wniosek może być pozytywnie rozpatrzony w przypadku uwzględnienia skargi (art. 200 P.p.s.a.). W przypadku uwzględnienia skargi przez sąd na posiedzeniu niejawnym (także w trybie uproszczonym), gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, sąd zasądza od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw z urzędu (art. 210 § 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca, będąc zwolniona z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi, innych kosztów postępowania nie wykazała. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji, przy czym rozstrzygnięcie zawarte w pkt I wyroku wydał na podstawie art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a., a w pkt II na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a.