II SAB/Sz 29/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Burmistrza C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz C. dopuścił się bezczynności, II. zobowiązuje Burmistrza C. do rozpatrzenia pkt 3 i 5 wniosku M. S. z dnia 14 października 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, V. zasądza od Burmistrza C. na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 31 października 2014 r. (nadanym w urzędzie pocztowym 2 listopada 2014 r.) M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza polegającą na nie rozpoznaniu jego wniosku z 14 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782) – zwanej dalej: "u.d.i.p." – i wniósł o: 1. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, 2. przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj. wniosku z 14 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz urzędowego poświadczenia przedłożenia – na okoliczność złożenia wniosku i odbioru tego wniosku przez organ, 3. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dniu od daty doręczenia prawomocnego wyroku, 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 14 października 2014 r. złożył do Burmistrza, za pośrednictwem portalu ePUAP, wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jednak do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej, czym naruszył 14-dniowy termin przewidziany ustawą na rozpatrzenie wniosku. Do skargi dołączył wniosek z 14 października 2014r., w którym zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej (również za pośrednictwem portalu ePUAP) w następującym zakresie: 1. liczba osób zatrudnionych w Urzędzie Miejskim na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia wniosku, 2. imiona i nazwiska wszystkich kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Miejskim (w tym Skarbnika i Sekretarza Gminy) z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na zajmowanym obecnie stanowisku, 3. wysokość nagród i premii przyznana i wypłacona każdemu z pracowników Urzędu Miejskiego od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika, 4. lista podróży zagranicznych Burmistrza i innych pracowników Urzędu Miejskiego (finansowanych ze środków publicznych) od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów, 5. wykaz postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia, 6. liczba skarg złożonych na działalność Burmistrza w okresie od 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie wskazując, że 3 listopada 2014 r. nadał w urzędzie pocztowym pismo z 27 października 2014 r., zawierające odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tej sytuacji, w dniu wniesienia skargi, tj. w dniu 5 listopada 2014 r., organ nie pozostawał już w bezczynności, dlatego skarga jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona. Wyrokiem z dnia z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 139/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Z powołanych regulacji wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jednakże termin ten ma charakter instrukcyjny, a jego upływ nie rodzi ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, jedynie umożliwia wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do organu administracji publicznej zobowiązanego do jego rozpoznania 14 października 2014 r. Informacja publiczna została wysłana na adres skarżącego 3 listopada 2014 r., a więc po upływie 14 dniowego terminu zakreślonego ustawą na udostępnienie informacji. Jednak, jak wynika z pieczęci na kopercie oraz z pisma organu z 20 listopada 2014 r., skarga na bezczynność Burmistrza skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została nadana zwykłym listem 2 listopada 2014 r. i wpłynęła do Urzędu Miejskiego 5 listopada 2014 r. Zatem w dacie wpływu do organu skargi na bezczynność Burmistrza , organ ten nie pozostawał już w bezczynności, bowiem pismem z 3 listopada 2014 r. (w tym samym dniu nadanym w urzędzie pocztowym) udostępnił skarżącemu informację publiczną objętą wnioskiem. W takiej sytuacji nie można zarzucić organowi, że pozostawał w bezczynności, skoro przed wpłynięciem skargi do organu, organ ten udostępnił skarżącemu żądaną informacje publiczną. Stanowiło to podstawę do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2014 r., II SAB/Sz 139/14, wniósł M. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. I OSK 805/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu . W uzasadnieniu NSA stwierdził, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił, na podstawie których przepisów uznał, że datą wniesienia skargi do sądu jest data otrzymania jej przez organ, a datą załatwienia przez organ wniosku skarżącego jest data nadania odpowiedzi w urzędzie pocztowym, tym bardziej, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej strona zażądała udzielenia informacji "za pośrednictwem ePUAP". Tej ostatniej kwestii Sąd I instancji w ogóle nie rozważał, gdy tymczasem zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku." Jak powinien postąpić organ w przypadku braku możliwości udzielenia informacji w żądanej formie, określa ust. 2 tego przepisu. Po pierwsze więc, Sąd I instancji nie rozważył, czy udzielenie odpowiedzi w formie pisemnej za pośrednictwem poczty, na wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony drogą elektroniczną, w sytuacji gdy strona zażądała odpowiedzi również drogą elektroniczną, w ogóle przesądza o udzieleniu informacji publicznej, w świetle art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 391 § 1 pkt 1 k.p.a. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że odpowiedź udzielona w piśmie z 27 października 2014 r. (nadanym 3 listopada 2014 r.) świadczy o udzieleniu informacji publicznej, to nieuprawniony jest wniosek, że skarga nadana w urzędzie pocztowym 2 listopada 2014 r. (co jest okolicznością bezsporną) została wniesiona po udzieleniu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 83 § 3 p.p.s.a. "Oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu." Za dzień wniesienia skargi należy więc uznać 2 listopada 2014 r. Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił przy tym, dlaczego wbrew przytoczonemu przepisowi przyjął, że dniem wniesienia skargi jest data otrzymania jej przez organ, albo że dniem udzielenia odpowiedzi przez organ na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest data nadania odpowiedzi w urzędzie pocztowym. Po trzecie wreszcie, Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił, czy odpowiedź udzielona w piśmie z 27 października 2014 r. (nadanym 3 listopada 2014 r.), wyczerpuje w całości żądanie udzielenia informacji publicznej, zawarte we wniosku z 14 października 2014 r., i czy w związku z tym organ pozostaje jeszcze bezczynny w jakimś zakresie, czy też nie. Od tego zależało bowiem, jakiej treści orzeczenie powinien wydać Sąd I instancji. Oddalając skargę przy błędnym założeniu, że została ona wniesiona po udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym organ nie był już bezczynny, Sąd Wojewódzki de facto nie rozpoznał istoty sprawy. Dlatego też, przed wypowiedzeniem się w sprawie przez Sąd I instancji, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. nie było możliwe, a pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tej sytuacji, należało uznać co najmniej za przedwczesne. Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 5 kwietnia 2017 r. wniósł, aby Sąd: 1/ zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 października 2014 r. w zakresie pkt 3 i 5, 2/ orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3/ w pozostałym zakresie umorzył postępowanie, 4/ zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania w łącznej kwocie [...] zł, obejmującej zwrot uiszczonego wpisu, koszty zastępstwa procesowego oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Rozpoznając skargę M. S. przy tak określonych obowiązkach sądu, któremu sprawa została przekazana przez NSA, Sąd stwierdził, że wniesiona skarga okazała się uzasadniona. Dokonując oceny zgodności z prawem działania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Tryb i zasady udzielania informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.). W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Na podstawie art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. precyzuje zakres informacji podlegających udostępnieniu, przy czym wyliczenie w nim zawarte ma charakter katalogu otwartego, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności". Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W przypadku złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej podmiot zobowiązany, po rozpatrzeniu wniosku winien niezwłocznie – nie dłużej niż w terminie 14 dni udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym wnioskodawcę. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji. Postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji uzależnione jest zatem od treści wniosku, a także od tego, czy żądane informacje są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej. W takim bowiem przypadku wystarczającym będzie wskazanie adresu strony, pod którym się one znajdują. Dokonując oceny zasadności skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia w pierwszej kolejności winien zbadać, czy żądane informacje stanowią informację w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie – po dokonaniu takiej kwalifikacji ustalić, czy zachodzą przesłanki do udostępnienia informacji, bądź odmowy jej udostępnienia. W niniejszej sprawie ocena taka została dokonana, jednak organ zachował się niewłaściwie, nie podjął bowiem wymaganego przepisami rozstrzygnięcia. Z przedłożonych Sądowi dokumentów wynika, że Burmistrz udzielił skarżącemu odpowiedzi w sposób prawidłowy tylko w zakresie punktu 1,2,4 i 6 wniosku, w pozostałym zakresie, czyli w odniesieniu do pkt 3 i 5 reakcja organu była nieprawidłowa. Odnosząc się do pkt 3 wniosku skarżącego stwierdzić należy, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej nie oznacza tego, że informacja taka nie posiada waloru informacji publicznej, ale że dostęp do tej informacji jest ograniczony, z uwagi na istnienie regulacji szczególnych, między innymi tych, które nakazują ochronę danych osobowych. W przypadku, gdy wniosek obejmuje udzielenie informacji obejmujących wysokość nagród i premii osób, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z pełnieniem tych funkcji, odmowa udzielenia powinna przybrać postać decyzji. Z kolei w odniesieniu do pkt 5 wniosku wskazać należy, że kwestie dotyczące postępowań sądowych, w których uczestniczyła gmina ze wskazaniem rodzaju rozstrzygnięcia mają walor informacji publicznej. Jej udostępnienie zależy jednak od tego, czy jest to informacja prosta, czy też przetworzona co winien ocenić organ, który posiada rozeznanie w kwestii ilości prowadzonych spraw oraz możliwości sporządzenia wykazu zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 14 października 2014 r., bądź skanów zapadłych, prawomocnych orzeczeń. Powyższe ustalenia w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego doprowadziły Sąd do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. W tym miejscu należy wyjaśnić, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak reakcji i działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa i w terminie tymi przepisami przewidzianym. Jako bezczynność należy również zakwalifikować takie działanie organu, które nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, inaczej mówiąc za bezczynność należy uznać nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy należało uznać, iż organ pozostaje w bezczynności, skoro w sposób prawidłowy udzielił on odpowiedzi tylko w zakresie punktu 1, 2, 4 i 6 wniosku, zaś w pozostałym zakresie udzielona odpowiedź nie spełniała wymogów przewidzianych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej lub nie udzielono jej wcale. Obowiązkiem sądu, wynikającym z art. 149 § 1a p.p.s.a. jest określenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, jakkolwiek organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Brak prawidłowej reakcji organu w odniesieniu do żądania skarżącego zawartego w pkt 3 i 5 wniosku wynikał, w ocenie sądu, nie z lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale z błędnej interpretacji przepisów czy błędnie odczytanego pkt 5 wniosku. Nie sposób jednak uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie pkt 3 i 5. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Organ ponownie rozpatrując wniosek skarżącego w zakresie pkt 3 i 5 wniosku weźmie również pod uwagę zawarte żądanie udzielenia odpowiedzi za pośrednictwem PUAP, a w razie braku możliwości udzielenia odpowiedzi w formie zgodnej z wnioskiem – zastosuje tryb przewidziany w art. 14 u.d.i.p.