II SAB/Sz 29/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Dyrektora [...] w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora [...] w W. do rozpoznania wniosku A. O. z dnia [...] grudnia 2020 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Dyrektor [...] w W. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie oddala skargę, IV. zasadza od Dyrektora [...] w W. na rzecz skarżącej A. O. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 26 lutego 2021 r. A. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora W. Centrum Kultury w W. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 29 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wniosła w skardze o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, w zakresie "czy w roku 2020 ze środków publicznych wypłacone zostało jakiemukolwiek pracownikowi odszkodowanie w związku z rozwiązanym stosunkiem pracy z W. Centrum Kultury, a jeśli tak, to w jakiej wysokości". Ponadto strona wniosła o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł oraz o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ ustosunkowując się do jej wniosku pismem z dnia 12 stycznia 2021 r., bez wydawania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powiadomił ją o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, powołując się na bliżej nieokreśloną prywatność osoby fizycznej. W ocenie skarżącej organ pozostaje zatem w bezczynności, tj. nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej oraz nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor W. Centrum Kultury wniósł o oddalenie skargi, ponieważ mailem z dnia 12 stycznia 2021 r., wysłanym na adres [email protected], rozpoznał wniosek wskazując podstawę prawną swojej odmowy oraz okoliczności faktyczne zmuszające go do odmowy udostępnienia żądanych informacji, co wypełnia przesłanki warunkujące wydanie decyzji w sprawie. Zdaniem organu, pismo to zawiera niezbędne elementy decyzji takie jak: oznaczenie dysponenta informacji, rozstrzygnięcie o istocie sporu, dane osoby udzielającej odpowiedzi - dyrektora instytucji kultury, adresat wskazany zaś był w e-mailu. Organ podkreślił, że w sytuacji gdy tylko z jednym pracownikiem został w roku 2020 rozwiązany stosunek pracy to udzielenie informacji co do ewentualnych odpraw i odszkodowań dotyczyłoby konkretnego pracownika i stanowiłoby złamanie zobowiązania do zachowania poufności zawartej ugody oraz jej rezultatów. Niewątpliwie informację taką należy uznać za dotykającą sfery prywatności pracownika i jako takiej nie powinno się ujawnić z uwagi na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Gdyby jednak Sąd nie podzielił ww. argumentacji i uznał, iż doszło do bezczynności to wnosi o nie uznawanie bezczynności za rażące naruszenie prawa i nie wymierzanie z tego tytułu grzywny. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Tymczasem, w ocenie organu, taki stan rzeczy nie miał miejsca, gdyż nie tylko pisemnie, ale i ustnie wyjaśniał A. O. powody swojego stanowiska w sprawie. Nie bez znaczenia jest też fakt, że A. O. jest radną miejską i wiedziała o tym, że w sprawie zawarta została z pracownikiem ugoda, która zawiera klauzulę poufności. Organ wyjaśnił nadto, że sytuacja finansowa Wałeckiego Centrum Kultury jest obecnie bardzo trudna. Już w 2020 r. zostały przez Radę Miasta zmniejszone środki finansowe na działalność instytucji, a czas pandemii COVID-19 i zamknięcie instytucji kultury spowodował, że WCK nie miało możliwości zarobkowania. Rok 2020 r. wykazał stratę ok 40 tys. złotych. Prowizorium na 2021r. zakładało kwotę [...]zł, zaś dotacja podmiotowa uchwalona na 2021 r. przez Radę Miasta W. wynosi jedynie [...] zł i wypłacana jest w kwocie [...]zł miesięcznie. Tymczasem wydatki miesięczne wynoszą ok [...] zł. Stąd też jakakolwiek kara finansowa byłaby ogromną dolegliwością powodującą dalsze kłopoty w budżecie i wiązałaby się z dalszym ograniczeniem działalności kulturalnej w mieście (dowód: bilans za 2020 r.). - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Wałeckiego Centrum Kultury w W. w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 29 grudnia 2020 r., który to wniosek złożony został na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej "u.d.i.p."). Zdaniem skarżącej organ pozostaje w bezczynności co do jej wniosku, ponieważ nie udostępnił jej żądanej informacji publicznej i nie wydał też decyzji o odmowie jej udostępnienia. Natomiast według organu wniosek został rozpoznany, o czym świadczy negatywna odpowiedź udzielona w dniu 12 stycznia 2021 r., która ma cechy decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu rację ma strona skarżąca, a zatem skarga podlegała uwzględnieniu. Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor W. Centrum Kultury jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną, stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 u.d.i.p. Wniosek skarżącej, w swojej istocie, odnosi się do majątku jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.) i sposobu gospodarowania tym majątkiem (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Skoro zatem obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione, to oczywistym jest, że organ w celu jego załatwienia winien był podjąć działania wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli organ dysponował żądaną informacją, winien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (vide: art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, organ winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 w związku z 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że organ (podmiot) nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w drodze decyzji (vide: art. 16 ust. 1). Bezczynność organu polega zatem na tym, że będąc zobowiązanym do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, lub nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ następuje w drodze decyzji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Tak więc organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, który decyzją odmawia jej udzielenia, działa na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - w zakresie przepisów dotyczących decyzji, w tym także jej doręczenia. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, właściwe pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Dodatkowo, stosownie do art. 107 § 2 k.p.a., przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja, i w przypadku decyzji wydawanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie to art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja odmowna, w tym wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., powinna zawierać wszechstronne uzasadnienie faktyczne i prawne (zob. art. 107 § 3 k.p.a.) i szczegółowo wyjaśniać przyczyny odmowy, tak aby nie pozostawiać wątpliwości co do prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. I OSK 2407/12, Legalis). Ponadto, w myśl art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 1041 i 2320), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Doręczenie pism organu, w tym jego rozstrzygnięć, alternatywnie może też nastąpić drogą elektroniczną w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (vide: art. 39 1 k.p.a.). Zaznaczyć trzeba, że prawidłowe i skuteczne doręczenie decyzji stronie warunkuje rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania, także tego, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. Nieprawidłowe zaś, czyli niezgodne z przepisami doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się nadto, że w sytuacji gdy organ ustali, iż w sprawie z wniosku o udzielenie informacji publicznej powinna być wydana decyzja odmowna, a organ nie dysponuje właściwym adresem strony to winien, przed wydaniem decyzji, wezwać stronę do wskazania adresu do doręczeń, tak aby możliwe było doręczenie decyzji, zgodnie z procedurą administracyjną. Poza tym przepisy k.p.a. mają zastosowanie także do kwestii podpisu wniosku o udzielenie informacji publicznej i usuwania braków formalnych tego wniosku (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - por. wyroki NSA z: 26 maja 2017 r. I OSK 2534/16; 27 września 2017 r., I OSK 7/17 12 października 2017 r., I OSK 430/17; 18 stycznia 2018r., I OSK 758/16 - CBOIS). Mając na uwadze powyższe i okoliczności tej sprawy, Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej nie został rozpoznany w sposób przewidziany przepisami prawa (u.d.i.p. i k.p.a.) i w formie wymaganej i zgodnej z prawem. Niewątpliwe bowiem odmowa udostępnienia informacji publicznej, udzielona "zwykłym" mailem, nie zaś w formie dokumentu elektronicznego z kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub w formie pisemnej (papierowej) z własnoręcznym podpisem, zredagowana w taki sposób jak to uczynił organ, bez wszechstronnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, nie spełnia wskazanych wyżej kryteriów, właściwych dla decyzji administracyjnej wydanej w trybie u.d.i.p. (vide : art. 107 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.). Nadto, doręczenie tej odpowiedzi smartfonem na adres mailowy strony nie odpowiada zasadzie oficjalności doręczeń decyzji, o której mowa powyżej. Tym samym, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznał, że Dyrektor Wałeckiego Centrum Kultury pozostaje w bezczynności w tej sprawie, jednakże stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, lecz musi to być uchybienie bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. W ocenie Sądu, organ jakkolwiek w błędnej formie prawnej, ale jednak podjął w terminie 14 dni, próbę załatwienia wniosku strony z dnia 29 grudnia 2020 r. Poza tym kolejne pismo skarżącej, polemizujące z organem, było rozpatrywane, a odpowiedz udzielono w krótkim czasie. Sąd nie dopatrzył się w tych okolicznościach sprawy podstaw do przyjęcia, że działanie organu było związane z jego złą wolą oraz, że wywołało dla strony wyjątkowo dotkliwe skutki. Z tych też powodów brak jest podstaw do ukarania organu grzywną, jak wnosi w skardze skarżąca. W konsekwencji powyższego, Sąd w punkcie I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni o daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O oddaleniu wniosku strony o wymierzenie organowi grzywny rozstrzygnięto w pkt III wyroku na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.