II SAB/Sz 32/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia postępowania zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżące A.S .z dnia [...]r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Pismem z dnia [...] r. A. S. – W. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającą na nierozpoznaniu przez ten organ wniosku z dnia [...] r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku gospodarczego użytkowanego przez H. i E. J., położonego na działce nr [...] w C. przy [...] Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że w dniu [...] r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) o wznowienie postępowania z powodu niedopuszczenia jej do udziału w sprawie nieprawidłowego stanu budynku gospodarczego. Pismem z dnia [...] r. PINB poinformował skarżącą, że jej wniosek jest przedwczesny, gdyż postępowanie w sprawie niewłaściwego stanu technicznego budynku nie zostało zakończone ostateczną decyzją. W dniu [...] r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ ten postanowieniem z dnia [...] r. uwzględnił zażalenie i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy 30 – dniowy termin do załatwienia sprawy. Skarżąca w dniu [...] r. otrzymała postanowienie PINB zawiadamiające, że wyznaczony przez organ odwoławczy termin do załatwienia sprawy – wniosku o wznowienie postępowania – nie zostanie dotrzymany. Sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] r., po przeprowadzeniu dodatkowych czynności kontrolnych. Skarżąca podniosła też, że stosownie do wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn.akt II OSK 1949/06 odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze decyzji wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn.akt II OSK 184/09 wskazał, że odmowa wznowienia może nastąpić z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Może dojść do odmowy wznowienia także wtedy, gdy w sposób oczywisty (...) można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje. W ocenie skarżącej, PINB wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, winien był wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego skarżącej może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w czynnościach ustalających. Do skargi skarżąca dołączyła : odpis wniosku z dnia [...] r. o wznowienie postępowania, odpis zażalenia z dnia [...] r. na niezałatwienie sprawy w terminie i odpis postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że zwłoka w załatwieniu sprawy w terminie wyznaczonym postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nastąpiła z powodu hospitalizacji osoby prowadzącej postępowania. Po powrocie do pracy osoba prowadząca postępowanie wydała postanowienie z dnia [...] r. zawiadamiające skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin do dnia [...] r., po uprzednim przeprowadzeniu dodatkowej uzupełniającej kontroli obiektów. Organ wyjaśnił też, że w dniu [...] r. dokonano uzupełniającej kontroli obiektu objętego postępowaniem oraz obiektu znajdującego się na działce skarżącej. Z uwagi na to, że przedmiotowy obiekt wybudowany w okresie przedwojennym był samodzielnym obiektem budowlanym, a w okresie późniejszym został fizycznie podzielony na dwa odrębne obiekty poprzez wymurowanie w granicy podziału ścianki działowej murowanej do wysokości jego stropów, podłużne elementy konstrukcyjne dachu budynku są nadal wspólne dla obu części podzielonego budynku i niewłaściwy ich stan może negatywnie wpływać na stan techniczny części użytkowej przez skarżącą. Dlatego uznano skarżącą za stronę postępowania, o czym poinformowano Ją pismem z dnia [...] r., [...]. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca nietrafnie ocenia, że winno nastąpić wznowienie postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. Ta regulacja zdaniem organu, dotyczy spraw zakończonych ostateczną decyzją, a sprawa według oceny organu odwoławczego, nie jest jeszcze zakończona ostateczną decyzją, a wydana w toku postępowania decyzja nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność organu administracji publicznej, a więc w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako ustawa P.p.s.a.), Sąd administracyjny obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, Sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, uwzględnienie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r., II OSK 2453/11, LEX nr 1126338). Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 w ustawie P.p.s.a. to takie, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowania, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w procedurze administracyjnej (k.p.a.) lub w akcie szczególnym, terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Zgodnie z art. 149 ustawy P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosku z dnia [...] r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]. r. w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego. W ocenie Sądu, rozpatrywana skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy P.p.s.a., a zatem spełniona została pierwsza przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., następstwem którego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...] r. Tak więc, spełniona została druga przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi. W tym stanie sprawy, należało rozważyć czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności. Organ ten uważa bowiem, że nie jest bezczynny, a niezałatwienie sprawy w terminie wyznaczonym przez ZWINB nastąpiło z powodu hospitalizacji osoby prowadzącej postępowanie. Ponadto wznowienie postępowania dotyczy spraw zakończonych decyzją ostateczną, a wydana w dniu [...] r. decyzja nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnił też, że uznał skarżącą jako stronę postępowania, o czym poinformował ją w piśmie z dnia [...] r. W tym miejscu należy podkreślić, że rozpatrując skargę na bezczynność Sąd nie ocenia merytorycznego sposobu rozpatrywania sprawy przez organ, a jedynie to, czy organ ten będąc zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu albo podjęcia określonych czynności, nie czyni tego we właściwym terminie i właściwej formie. Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy bezczynności tego organ w rozpatrzeniu konkretnego wniosku tj. o wznowienie postępowania. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje na wniosek lub z urzędu. Wniesienie przez stronę podania o wznowienie nie wszczyna postępowania wznowieniowego. Podanie uruchamia postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ czy nie zachodzą przedmiotowe, bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości podania. Właściwy organ zobligowany jest zatem do zbadania m.in. czy podanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji istniejącej w obrocie prawnym lub postanowienia, na które przysługiwało zażalenie oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Ten wstępny etap badania podania o wznowienie postępowania może zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) i to postanowienie stanowić będzie podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Organ do którego wniesiono podanie o wznowienie postępowania może też odmówić wznowienia stosownie do art. 149 § 3 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z powyższych przepisów wynika bezspornie, że właściwą i jedyną formą rozpatrzenia podania o wznowienie, jest wydanie postanowienia. W tych okolicznościach, Sąd uznał, że skarga na bezczynność jest uzasadniona i na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji