II SAB/Sz 32/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność Prezesa Zarządu Spółki A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. D. M. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na bezczynność Prezesa Spółki A w przedmiocie udostępniania informacji publicznej. Wyłaniający się z akt stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Skarżąca drogą poczty elektronicznej (e-mail) zwróciła się w dniu [...] r. do Spółki A (zwanej dalej: "[...]") na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z wnioskiem o udostępnienie informacji: - czy stanowisko na jakim została zatrudniona J. B. było w strukturze zatrudnienia wcześniej, czy zostało stworzone w momencie zatrudniania pani B.? - jeśli stanowisko to było utworzone wcześniej, kto je zajmował (prośba o podanie imienia i nazwiska) i na jakiej podstawie (artykuł kodeksu pracy) umowa z nim zawarta została rozwiązana? - jeśli stanowisko zostało utworzone w momencie zatrudnienia Pani B., ile osób poza nią, kandydowało na to stanowisko i co zdecydowało o wyborze właśnie tej pracownicy? W odpowiedzi udzielonej drogą poczty elektronicznej (e-mail) w dniu 18 lutego 2016 r. Prezes Spółki A poinformował wnioskodawczynię o tym, że J. B. jest pracownikiem Spółki A, a wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, są natomiast tajemnicą przedsiębiorstwa. Do odpowiedzi podmiot dołączył kartę stanowiska pracy J. B. menadżera ds. współpracy instytucji otoczenia biznesu (IOB). W skardze do Sądu D. M. zarzuciła Prezesowi [..] naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 3 lutego 2016 r. w określonym terminie i wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z ww. wnioskiem. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że podmiot nie udostępnił żądanej informacji, mimo iż ją posiada (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Wskazała na komunalny charakter Spółki A, a tego rodzaju podmioty w zasadzie powołane są do wykonywania zadań gminy, transparentność jej działania leży w interesie publicznym. Stwierdziła, że maksymalna dostępność informacji powinna być zapewniona. Podmiot zobowiązany nie udostępnił żądanej informacji mimo, że jest w jej posiadaniu, a także nie wydał decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ww. ustawy, pozostaje więc w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezes Spółki A, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Skarżąca nie określiła formy udostępnienia informacji oraz swojego adresu. Ponadto nie sprecyzowała we wniosku o udostępnienie treści jakich konkretnie dokumentów wniosła. Niezależnie od powyższego Prezes Spółki A podniósł, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, o czym strona skarżąca została poinformowana pismem z dnia 18 lutego 2016 r. Wiadomości tej nie można traktować jako odmowy wnioskowanej informacji. Spółka nie miała prawnej możliwości wydania decyzji odmownej w tej sprawie. Skargę na bezczynność uznała za nieuzasadnioną i przedwczesną. Dodała, że Spółka A nie jest organem władzy publicznej, ani jednostką która wykonuje jednocześnie zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym. Jest samorządową spółką kapitałową. Informacje dotyczą Spółki jako przedsiębiorcy, w żadnej mierze nie odnoszą się do zadań związanych z wykonywaniem władzy publicznej. Nie zmienia powyższej argumentacji to, że wnioskowana informacja dotyczy zatrudnienia osoby, która sprawuje funkcję radnej w Radzie Miasta S. J. B. nie pełni w Spółce funkcji publicznej, a praca wykonywana przez nią pozostaje bez związku ze sprawowaniem funkcji radnej. Ponadto wykonywanie funkcji radnej nie czyni z J. B. pracownika samorządowego. Wykaz obowiązków uprawnień J. B. znajdował się w piśmie załączonym do odpowiedzi udzielonej skarżącej w dniu 18 lutego 2016 r., z którego wynika, że J. B. nie ma wpływu na wydatkowanie środków publicznych i nie udzielono jej pełnomocnictwa w tym zakresie. Spółka podniosła, że nawet jeśli przyjąć, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, z czym Spółka się nie zgadza, prawo do uzyskania tych informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto Spółka argumentowała, że jej organ wewnętrzny - Prezes, nie jest organem administracji publicznej działającym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, w której Spółka byłaby zobowiązana do wydania decyzji, postanowienia czy tez podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Spółka odpowiedziała na wniosek skarżącej, w związku z czym uważa, że nie można jej zarzucić bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Kontrola dotycząca zarzucanej w skardze bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a ponadto stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy bezczynności podmiotu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p.). Na gruncie powołanej regulacji o bezczynności możemy mówić wyłącznie wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, czyli w sytuacji, gdy spełniony jest zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. W ocenie Sądu, Spółka A (dalej w skrócie: "[...]""), jest podmiotem obowiązanym, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej w zakresie w jakim informację taką posiada. Zgodnie z ww. przepisem, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że Spółka A jest spółką kapitałową, której jedynym akcjonariuszem jest Gmina Miasto S. Spółka została ustanowiona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Celem działalności Spółki jest stwarzanie dogodnych warunków do rozwoju innowacyjności w S. i regionie ze szczególnym ukierunkowaniem na technologie informacyjne i komunikacyjne (ICT). Podmiot realizuje pozaszkolne formy edukacji, działalność wspomagającą edukację, badania naukowe i prace rozwojowe w dziedzinie nauk społecznych i humanistycznych, działalność związaną z wyszukiwaniem miejsc pracy i pozyskiwaniem pracowników. Skoro majątek Spółki, jest w całości majątkiem komunalnym, to Spółka A jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie, wbrew wywodom Spółki, spełnia ona przesłanki podmiotowe z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Prezes spółki prawa handlowego, jako organ ją reprezentujący zobowiązany jest zatem, na gruncie u.d.i.p., do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Zalicza się do tej informacji tryb działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, (art. 6 ust. 1 pkt 3 ppkt b u.d.i.p.). Zgodnie z przepisami u.d.i.p. podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej – jest to czynność materialno-techniczna, 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z akt sprawy wynika, że skarżąca domagała się od skarżonego podmiotu informacji w następującym zakresie: - czy stanowisko na jakim została zatrudniona J. B. było w strukturze zatrudnienia wcześniej, czy zostało stworzone w momencie zatrudniania pani B.? - jeśli stanowisko to było utworzone wcześniej, kto je zajmował (prośba o podanie imienia i nazwiska) i na jakiej podstawie (artykuł kodeksu pracy) umowa z nim zawarta została rozwiązana? - jeśli stanowisko zostało utworzone w momencie zatrudnienia Pani B., ile osób poza nią, kandydowało na to stanowisko i co zdecydowało o wyborze właśnie tej pracownicy? W dniu 18 lutego 2016 r. Prezes Spółki A poinformował skarżącą (drogą poczty elektronicznej), o fakcie zatrudnienia J. B. na stanowisku menadżera ds. współpracy instytucji otoczenia biznesu (IOB). Podmiot w piśmie tym stwierdził, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, są natomiast tajemnicą przedsiębiorstwa. Sąd badający sprawę uznał, że ww. stanowisko podmiotu jest tylko częściowo trafne. Informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa mogą bowiem stanowić jednocześnie informację publiczną. Ograniczenie do tej informacji, jest prawnie zagwarantowane art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m. in.: informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach; treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć; informacja o majątku publicznym, w tym majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, oraz o pożytkach tego majątku i jego obciążeniach, dochodach i stratach spółek handlowych, w których pozycję dominującą ma Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Spór w przedmiotowej sprawie dotyka kwestii żądania przez skarżącą danych, które według niej stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii skarżącej przysługuje prawo skutecznego domagania się w postępowaniu sądowym zobowiązania skarżonego podmiotu do udostępnienia informacji publicznej. W judykaturze utrwalony jest pogląd, iż informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Powszechnemu, obywatelskiemu prawu dostępu do informacji publicznej odpowiada obowiązek np. spółek prawa handlowego z dominującym kapitałem jednostki samorządu terytorialnego do udzielenia takiej informacji. Wywody SPNT, o tym że skarżąca nie określiła formy udostępnienia informacji oraz swojego adresu, nie sprecyzowała udostępnienia treści jakich konkretnie dokumentów wniosła, o ile w sprawie rzecz dotyczyłaby informacji publicznej, nie mogłyby zwolnić tego podmiotu od rozpoznania wniosku w sposób określony u.d.i.p. Prawo do informacji nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca – jak to wynika z wyże przytoczonych przepisów - ograniczył dostęp do informacji publicznej respektując m.in. charakter wewnętrzny dokumentów wytworzonych lub będących w posiadaniu podmiotów do udzielenia informacji publicznej. Ocena konkretnego dokumentu pod kątem spełnienia przezeń wymogów informacji publicznej powinna być dokonywana z uwzględnieniem: z jednej strony dostępu do informacji o publicznym charakterze np. o osobach pełniących funkcje publiczne, kwot wydawanych ze środków publicznych na utrzymanie danego etatu w danym podmiocie, a z drugiej strony ochrony konkretnych danych osobowych osób trzecich i okoliczności wykonywanej przez nie pracy, która nie wiąże się ze sprawowaniem funkcji publicznych, jak również domagania się informacji o wysokości wynagrodzenia wypłacanego tym osobom, czy informacji dotyczących ich udziału w konkursie na dane stanowisko, które charakteru informacji publicznej nie mają. Należy bowiem zauważyć, że decyzja osoby fizycznej, w tym także funkcjonariusza publicznego, o ubieganie się na otwartym rynku pracy na stanowisko niezwiązane ze sprawowaniem funkcji publicznych i wykonywaniem zadań publicznych oraz dysponowaniem majątkiem publicznym, ma charakter decyzji prywatnej. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącą informacje dotyczące zatrudnienia radnej w strukturze zatrudnienia Spółki A, okoliczności utworzenia tego stanowiska oraz informacji o osobach, w tym ich danych osobowych, które uprzednio na tym stanowisku były zatrudnione, nie mają charakteru informacji publicznej. Ubieganie się i podjęcie zatrudnienia na otwartym rynku pracy na stanowisko menadżera ds. współpracy instytucji otoczenia biznesu w przedsiębiorstwie, którego podstawowym celem jest stwarzanie dogodnych warunków do rozwoju innowacyjności w S. i regionie ze szczególnym ukierunkowaniem na technologie informacyjne i komunikacyjne, nie należy wiązać ze sprawowaniem funkcji publicznej przez osobę zajmującą ww. stanowisko, nawet gdy legitymuje się mandatem radnego. Zakres informacji wskazanych we wniosku skarżącej dotyczący konkretnego stanowiska do spraw współpracy biznesowej w spółce prawa handlowego (ze 100% udziałem gminnym), nie dotyczy danych wiążących się ze sprawowaniem władzy publicznej rozumianej jako podejmowanie administracyjnych działań władczych wpływających na sytuację prawną innych osób. Jak wyjaśnił Prezes Zarządu Spółki A. wykonywanie pracy na ww. stanowisku nie wiąże się również z wydatkowaniem środków publicznych, nie udzielono w tym zakresie pełnomocnictwa osobie sprawującej jednocześnie mandat radnego. Zakres obowiązków wyznaczonych pracownikowi na przedmiotowym stanowisku, nie świadczy o publicznym charakterze wykonywanych przez nią zadań w rozumieniu u.d.i.p. Przedmiotowe informacje dotyczą w istocie danych wewnętrznych organizacji podmiotu, a zatem mają charakter wewnętrzny. Nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Dotyczy to szczególnie tych, które w żaden sposób nie dotyczą publicznego aspektu działania podmiotu oraz sprawy publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Dokumenty, które mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy przedsiębiorcy, nie podlegają ujawnianiu w trybie udostępniania informacji publicznych. Wszelkie zatem dokumenty dotyczące stanowiska, o którym mowa we wniosku skarżącej, okoliczności utworzenia tego stanowiska, osób uprzednio zatrudnionych na tym stanowisku, nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym nie sposób mówić o bezczynności, jeśli organ poinformował zainteresowanego (chociażby zwykłym pismem), iż treści będące przedmiotem sporu nie są informacjami publicznymi (vide: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1541/09, opubl. internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma w takiej sytuacji potrzeby wydawania decyzji odmownej na wniosek, który dotyczy udostępnienia informacji niemających charakteru informacji publicznej. W świetle powyższego, Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi o bezczynności podmiotu w sprawie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 18 lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, skoro przed wniesieniem skargi Prezes zarządu Spółki A poinformował skarżącą, że żądana informacja nie charakteru informacji publicznej. Treść wniosku była przy tym sformułowana w sposób wskazujący, iż wnioskodawcy chodziło o dane objęte wewnętrzną dokumentacją kadrową, prowadzoną w przedsiębiorstwie. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.