II SAB/Sz 35/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza G. na bezczynność Prezesa Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Burmistrz wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezesa Oddziału Zarządu Nauczycielstwa Polskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z treścią wniosków z dnia [...], z dnia [...] oraz z dnia [...], zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014 r., poz. 782 ). W skardze wniósł o: 1. zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, poprzez wskazanie w jaki sposób oraz kiedy zaopiniowano wniosek o nadanie odznaczenia w przedmiocie nadania odznaczenia Złotego Krzyża Zasługi dla J.K. oraz o przekazanie kopii protokołu z posiedzenia Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego 2. stwierdzenie, że bezczynność Prezesa Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. orzeczenie o obowiązku zwrotu przez stronę przeciwną na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Burmistrz podniósł, że w dniu [...] skierował do Prezesa Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego, zwanego dalej "Prezesem Oddziału ZNP" wniosek o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie "sposobu oraz terminu zaopiniowania wniosku o nadanie odznaczenia złotego Krzyża Zasługi dla J.K. Jednocześnie we wniosku zażądał przedłożenia kopii protokołu z posiedzenia Zarządu Oddziału ZNP. Wobec faktu, że nie udzielono mu żądanej informacji publicznej, Burmistrz ponownie, w dniu [...], skierował wniosek o udzielenie tej informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek skarżącego poinformowano, iż w dniu [...] Zarząd Oddziału ZNP zaopiniował pozytywnie wniosek o nadanie Złotego Krzyża Zasługi dla J.K., natomiast w dniu [...] komisja do spraw odznaczeń państwowych i resortowych przy Zarządzie Okręgu ZNP przeanalizowała wniosek i przekazała go do komisji odznaczeń przy Zarządzie Głównym ZNP. Skarżącego poinformowano również, iż Zarząd Oddziału ZNP nie posiada informacji o terminie rozpatrywania wniosków przez komisję Zarządu Głównego ZNP, a także terminie rozpatrywania wniosków przez Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Zaznaczono przy tym, że Zarząd Oddziału ZNP nie przechowuje wniosków w przedmiocie nadania odznaczenia Złotego Krzyża Zasługi, albowiem są to dane poufne, zaś fakt złożenia takiego wniosku i jego zaopiniowanie, odnotowywany jest w protokole posiedzeń Zarząd Oddziału Związku. Mając na względzie powyższe, skarżący pismem z dnia [...] wskazał, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został w pełni zrealizowany i wezwał stronę przeciwną do niezwłocznego udostępnienia kopii rzeczonego protokołu. Wobec jednoznacznego i kategorycznego stanowiska skarżącego, Prezes Zarządu Oddziału ZNP pismem z dnia [...] odmówił udzielenia informacji w zakresie przekazania kopii ww. protokołu. Ponadto wskazał, że w ogóle nie jest zobowiązany do udzielenia jakiejkolwiek informacji publicznej, bowiem zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotami tymi są organizacje związkowe reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i Wojewódzkich Komisjach Dialogu Społecznego. Stwierdził, iż skarżący zwrócił się o informację publiczną do niewłaściwego podmiotu, albowiem ani Prezes Oddziału Zarządu ZNP, ani Zarząd Oddziału ZNP nie są organizacją reprezentatywną w rozumieniu ww. ustawy. Burmistrz w związku z uzyskaną odpowiedzią ponowił wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie mniej jednak Prezes Oddziału Zarządu ZNP pismem z dnia [...] wskazał, iż poprzednie pisma kierowane do skarżącego są obecnym stanowiskiem w sprawie. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem reprezentowanym przez Prezesa Oddziału Zarządu ZNP. Stwierdził, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest przede wszystkim to, czy faktycznie do Prezesa Oddziału Zarządu ZNP nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji, czy strona nie ma obowiązku udzielenia informacji publicznej. W tym zakresie skarżący wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązek udostępniania tej informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne w szczególności na organach samorządów gospodarczych i zawodowych. Wedle zaś dyspozycji ust. 2 powyższy obowiązek dotyczy również organizacji związkowych i pracodawców reprezentatywnych w brzmieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno- Gospodarczych i Wojewódzkich Komisjach Dialogu Społecznego. Zgodnie natomiast z art. 61 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Co istotne, zgodnie z obecnie utrwaloną linią orzeczniczą (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.08. 2010 r., sygn. akt: I OSK 851/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16.01.2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 286/13), pojęcie "zadania publiczne" na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej", wskazanym w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wskazano, pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie zaś "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ww. ustawy, zamiast terminu "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji pomija element podmiotowy co oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, bez konieczności przekazywania tych zadań. W ten sposób ujmowane zadanie publiczne charakteryzuje powszechność oraz użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie, bowiem wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Wskazać przede wszystkim trzeba, iż wobec odpowiedzi Prezesa Oddziału ZNP o niewłaściwym adresacie wniosku o udzielenie informacji publicznej, skarżący w dniu [...] skierował ponowny wniosek o udzielenie informacji publicznej, jednakże już do Związku Nauczycielstwa Polskiego - Oddział ZNP. Pomimo jednak skierowania wniosku przez skarżącego, według oddziału związku do prawidłowego podmiotu, Prezes Oddziału ZNP nie udzielił skarżącemu żadnej odpowiedzi, a jedynie podtrzymał stanowisko zawarte w poprzednich pismach. Powoduje to sprzeczność w działaniu strony przeciwnej, bowiem z jednej strony wskazywano na niewłaściwy podmiot do którego skierowano wniosek, a z drugiej strona zaznaczyła, że odpowiedzi jej zdaniem już udzieliła. Co więcej, w przedmiocie wniosku nie wydano decyzji odmawiającej udzielenia odpowiedzi. W tym miejscu, zdaniem skarżącego, szczególnego zaznaczenia wymaga analiza Statutu Związku Nauczycielstwa Polskiego (tekst jednolity z dnia 19.11.2010 r.), in concreto art. 1 który uznaje, że Związek Nauczycielstwa Polskiego jest jednolitym, dobrowolnym, niezależnym i samorządnym związkiem zawodowym pracowników oświaty i wychowania, szkolnictwa wyższego i nauki. Natomiast na gruncie art. 23 ust. 1 pkt 3 ww. aktu, obowiązki Związku Nauczycielstwa Polskiego realizowane są poprzez organy statutowe, gdzie organami wykonawczymi okręgowej konfederacji delegatów są zarządy okręgów wraz z Prezesem Zarządu oraz inni członkowie prezydium, kierujący bieżącą pracą oddziału (vide: art. 49 ww. Statutu). Ponadto zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z art. 5 pkt 1 i 2 Statutu, celem Związku Nauczycielstwa Polskiego jest obrona godności, praw i interesów członków Związku, a nadto aktywność na polu kształtowania demokratycznego oblicza oświaty, szkolnictwa wyższego i nauki, wychowanie w duchu tolerancji, poszanowania praw, wolności i godności osobistej. W związku z powyższym skarżący nie podziela argumentacji Prezesa Zarządu Oddziału ZNP i podaje, iż trudno byłoby uznać, że Związek Nauczycielstwa Polskiego, który działa przez swoje statutowe jednostki organizacyjne, w szczególności okręgi i oddziały, nie prowadzi działalności publicznoprawnej oraz, że w zakresie podmiotowości - nie należy do podmiotów, które wykonują zadania publiczne. Odpada zatem przesłanka braku spełniania przez Zarząd Oddziału kryterium podmiotowości z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto wyraźnego wskazania wymaga treść art. 1 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy, wedle którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ww. ustawy. Bardzo szeroki zakres informacji wskazuje również treść art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działaniu organów publicznych, oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Co więcej, prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, nie wymaga również wykazania żadnego interesu faktycznego czy też prawnego. Wreszcie na uwagę zasługuje, jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także organów samorządowych i zawodowych wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide: por. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 03. 09. 2007r. sygn. akt: IV SAB/Gl 28/07, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16.01.2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 286/13). Wnioskowaną przez skarżącego informację publiczną, której przedmiotem było doręczenie kserokopii protokołu z Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego, uznać należy za mieszczącą się w kategorii informacji publicznej. Co więcej, skarżący zaznacza, iż wnioski przez niego kierowane zostały zrealizowane częściowo, wydaje się właściwym stwierdzić, że wybiórczo. Z przedstawionych okoliczności sprawy wynika, iż strona przeciwna winna jest udzielić skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Do dnia złożenia niniejszej skargi, a więc z naruszeniem wszystkich terminów określonych przez art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji. W odpowiedzi na skargę Prezes Międzygminnego Oddziału ZNP stwierdził, że skarga złożona na bezczynność Prezesa Oddziału ZNP jest bezzasadna. Dodał, że Funkcję Prezesa Oddziału ZNP objął [...] i nie uczestniczył w posiedzeniu, na którym zaopiniowano pozytywnie wniosek o odznaczenie dla kol. J.K. Na kolejne pisma, które do niego kierowano odpowiadał zgodnie ze stanem faktycznym i posiadaną wiedzą. Jeszcze raz wyjaśnił, iż w biurze Oddziału ZNP nie przechowuje się żadnej dokumentacji dotyczącej składanych wniosków o odznaczenia. Wniosek kierowany jest do Komisji Odznaczeń przy Zarządzie Okręgu, a następnie przekazywany do Komisji wyższej instancji. Jedyna informacja jaka istnieje w Oddziale to wpis w księdze posiedzeń informujący o pozytywnym zaopiniowaniu przez uczestników posiedzenia wniosku o Złoty Krzyż zasługi dla kol. J.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270). W pierwszej kolejności sąd ocenił, czy Burmistrz Golczewa mógł wystąpić do sądu ze skargą na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, co z kolei sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy jest on podmiotem mogącym żądać takiego udostępnienia. Zgodnie z art.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", każdemu przysługuje, prawo dostępu do informacji publicznej. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przychyla się do szerokiej wykładni ww. ustawy, co oznacza, że uznaje, iż również państwowe i komunalne jednostki organizacyjne co do zasady mogą występować do innych podmiotów o udostępnienie informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez uprawniony podmiot. Z bezczynnością podmiotu na gruncie u.d.i.p., mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wymieniony w przepisie art. 4 ust. 1 i ust. 2, nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie, poprzez udzielenie informacji publicznej, wydanie decyzji odmawiającej udzielenia bądź umarzającej postępowanie, czy też innego aktu informującego: o nieposiadaniu stosownej informacji, o braku przez żądaną informację cech informacji publicznej, o braku obowiązku udzielenia tej informacji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich przyczyn określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, w szczególności, czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. Tak więc dla oceny, czy Zarząd Oddziału Międzygminnego Związku Nauczycielstwa Polskiego pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej, konieczne jest ustalenie, czy w ogóle jest on podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władne publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W punktach 1-5 ustawodawca określił katalog otwarty władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Natomiast w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. określono, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) oraz partie polityczne. Zatem, określając zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca wskazał trzy kategorie podmiotów, a mianowicie: władze publiczne, inne podmioty wykonujące zadania publiczne i reprezentatywne organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. Niewątpliwie ostatnia kategoria podmiotów jest kategorią autonomiczną w stosunku do dwu pozostałych, niepowiązaną w żaden sposób ze sprawowaniem władzy publicznej, czy wykonywaniem zadań publicznych. Zgodnie z art.6 ust.2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 1000, poz. 1080 ze zm.) za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300.000 członków będących pracownikami, 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Związek Nauczycielstwa Polskiego liczy [...] członków (stan na 30 września 2014 r.) i nie posiada statusu reprezentatywnej organizacji związkowej w rozumieniu ww. przepisu, co stwierdził Prezes Związku w rozmowie telefonicznej, następnie potwierdzonej w formie pisemnej. ZNP jest członkiem Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych i w ten sposób uczestniczy w pracach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, co jednak nie czyni go podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. O fakcie tym skarżący był poinformowany przez Prezesa Oddziału ZNP. Dodać także należy, że w zakresie informacji, której udostępnienia żądał skarżący, w żaden sposób nie można przypisać Związkowi Nauczycielstwa Polskiego wykonywania zadań publiczne lub, tym bardziej, dysponowania majątkiem publicznym, bowiem przepisy ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U.1992.90.450) nie uzależniają nadania Krzyża Zasługi od opinii związków zawodowych. Z powyższych względów, skoro Prezes Oddziału ZNP nie był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to nie mógł pozostawać w bezczynności co do jej udostępnienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.