II SAB/Sz 38/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi Z. F. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Komisariatu Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego Z. F. z dnia [...] r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. II. zasądza od Komendanta Komisariatu Policji na rzecz Z. F. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. Z. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentów sporządzonych przez funkcjonariuszy Policji znajdujących się w aktach sprawy dotyczących naruszenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. częstowania i spożywania napojów alkoholowych na terenie U.T. W uzasadnieniu skargi Z. F. podał, że w [..] r., na podstawie przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się ustnie, do Komisariatu Policji o udostępnienie wglądu do akt sygn. [...] w sprawie naruszeń ustawy o wychowaniu w trzeźwości w pomieszczeniach ZUT , zwłaszcza w sprawie publicznego częstowania podwładnych przez przełożonego napojami alkoholowymi w dniu [...] r. w budynku ZUT przy ul. [...] oraz w budynku Wydziału Hodowli Zwierząt w [...] r. Ponieważ organ odmówił udostępnienia wglądu do przedmiotowych akt, w dniu [...] r. zwrócił się pisemnie o udzielenie informacji dotyczących wyników przedmiotowego postępowania prowadzonego przez funkcjonariuszy Policji. Ponadto poprosił o udostępnienie do wglądu akt sprawy. W odpowiedzi otrzymał dwa pisma o charakterze informacyjnym, tj. pismo z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. Pomimo tego, że Komendant Komisariatu Policji [...] przyznał, że jest w posiadaniu żądanych informacji publicznych, to zachował się niezgodnie z obowiązującym prawem, gdyż nie udostępnił informacji publicznych w formie zgodnej z wnioskiem, nie wykazał, że przedmiotowe dokumenty nie stanowią informacji publicznej, nie wydał też decyzji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności, a skarga jest w pełni uzasadniona. Skarżący zwrócił się do Sądu o orzeczenie, że Komendant Komisariatu Policji pozostaje bezczynny w sprawie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej we wskazanej formie oraz o zobowiązanie Komendanta do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, Komendant Komisariatu Policji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 – u.d.i.p.) oraz art. 156 K.p.k. w związku z art. 38 K.p.w., skarżący nie jest uprawniony do wglądu do akt sprawy. Następnie organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt: II SAB/Kr 59/09, w którym Sąd stanął na stanowisku, że w przypadku postępowania w sprawie o wykroczenie, zastosowanie ma art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Sąd wskazał, że akta postępowań prowadzonych przez Policję stanowią informację o działalności organów publicznych. Udzielanie informacji co do zasady następuje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niemniej jednak od tejże zasady są wyjątki. Wynika to z samej ustawy o dostępie do informacji publicznej, z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Sąd uznał, że skoro Komisariat prowadził postępowanie w sprawie o wykroczenie, zastosowanie ma Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Zgodnie z art. 38 § 1 K.p.w. do czynności procesowych prowadzonych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 156 § 1-4 K.p.k. Zgodnie zaś z art. 156 § 1 i 2 K.p.k., stronom udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzenia z nich odpisów, a na wniosek oskarżonego lub jego obrońcy wydaje się odpłatnie kserokopie dokumentów z akt sprawy. Jednocześnie organ podkreślił, że analogiczne stanowisko zajął tut. Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, tj. udostępnienia akt postępowania skargowo-wnioskowego prowadzonego w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, sygn. akt: II SAB/Sz 104/11. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę skarżącego uznając, iż w świetle art. 1 ust. 2 u.d.i.p. niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Na powyższym stanowisku stanął również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 listopada 2011 r. (sygn. akt: I OSK 2154/11) oddalającym skargę kasacyjną skarżącego w wyżej wymienionej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek skarżącego nie podlegał rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale na zasadach określonych dla akt postępowania administracyjnego i organ nie był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w u.d.i.p. Nawiązując do powyższych orzeczeń organ podkreślił, że dostęp do akt postępowania w sprawach o wykroczenia reguluje Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, a nie u.d.i.p. Wbrew zatem stanowisku skarżącego organ nie miał obowiązku wydania decyzji w niniejszej sprawie, bowiem wniosek skarżącego nie podlegał rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w u.d.i.p., ale na zasadach określonych w K.p.w. W tym stanie rzeczy organ nie pozostawał w bezczynności, a tym samym skarga skarżącego jest niedopuszczalna, bowiem nie dotyczy żadnego z przejawów wykonywania administracji publicznej poddanej kontroli sądów administracyjnych. Sądy administracyjne są właściwe w sprawach dostępu do informacji publicznej, gdy organy władzy publicznej wydają jedną z decyzji wymienionych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., albo też takiej decyzji mimo istnienia obowiązku nie wydają. Zdaniem organu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie, a tym samym skarga w świetle art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - podlega odrzuceniu. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący podał, że nie był stroną postępowania prowadzonego przez Policję, dlatego nie miał możliwości wglądu do akt na podstawie przepisów postępowania w sprawach wykroczeń. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarga Z. F. zasługuje na uwzględnienie. Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest ustalenie, czy organ administracji był zobowiązany, w świetle obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo tego, nie podjął stosownych działań. W sytuacji skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., podmiot (organ), do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia -organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej, - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2), - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej, - odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p. Organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13). Brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec tego organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zgodnie z którymi, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6., w którym wymieniono między innym jako informację sposób załatwienia sprawy przez dany organ. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie tych zadań. Bezspornym jest w sprawie, że akta postępowań prowadzonych przez organ Policji, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o działalności tego organu. Tak więc wszelkie materiały sprawy, zgromadzone w ramach postępowania wyjaśniającego w danej sprawie, w tym przypadku w postępowaniu o wykroczenie polegające na naruszeniu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, których udostępnienia domaga się skarżący, posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy. Natomiast sporną, a istotną kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy Komendant Komisariatu Policji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia, żądanej przez skarżącego, informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie od informacji publicznej. Zdaniem organu, dostęp do akt postępowania w sprawach o wykroczenia reguluje Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, a nie ustawa o dostępie do informacji publicznej, stąd też wniosek skarżącego nie podlegał rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, lecz na zasadach określonych w przepisach tego Kodeksu. Zgodzić się należy z twierdzeniem organu, że kwestia udostępniania materiałów sprawy o wykroczenie, w której prowadzone były czynności wyjaśniające, uregulowana jest w ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.). Zgodnie z art. 38 § 1 K.p.w., do czynności procesowych, prowadzonych w ramach postępowania w sprawie o wykroczenie, odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 156 § 1-4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.). Ten ostatni przepis reguluje kwestię udostępniania akt sądowych stronom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym oraz innym osobom za zgodą prezesa sądu, i tylko w przypadku wymienionych osób, wyłącznie na etapie postępowania sądowego w danej sprawie o wykroczenie, dostęp do informacji publicznej, czyli akt tej sprawy, będzie podlegał reżimowi ustawy Kodeksu postępowania karnego, z wyłączeniem trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku spraw o wykroczenie zapoznanie się z aktami możliwe jest dopiero na etapie sprawy sądowej, wyłączono bowiem ze stosowania w tych sprawach przepisy o udostępnianiu akt w postępowaniu przygotowawczym (art. 156 § 5 K.p.k.). W powyższym zakresie, Sąd również akceptuje linię orzeczniczą sądów administracyjnych przedstawioną w odpowiedzi organu na skargę i takie stanowisko organu. W niniejszej sprawie chodzi jednak o dostęp do informacji publicznej, przez osobę trzecią niebędącą stroną postępowania, w postaci materiałów postępowania wyjaśniającego oraz przygotowawczego, prowadzonych przez Policję w sprawie zdarzeń dotyczących naruszeń przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Na etapie czynności wyjaśniających Policji w sprawie o wykroczenie nie jest możliwy dla osób trzecich dostęp do akt na podstawie art. 38 § 1 K.p.w. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Skoro więc dostęp do materiałów sprawy o wykroczenie na etapie przeprowadzanych przez Policję czynności wyjaśniających nie jest możliwy zarówno dla stron, jak i innych osób – w tym przypadku za zgodą właściwego organu – w takiej sytuacji osoba trzecia, a w tej sprawie taką osobą względem opisanych postępowań jest skarżący, może realizować swoje konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji) właśnie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, składając w tym celu stosowny wniosek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w piśmie skarżącego z dnia [...]r. W świetle wskazanych okoliczności, nie ulega wątpliwości, że Komendant Komisariatu jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do podjęcia działań w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmawiając udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma organ Policji nie zastosował w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie informacji w wymaganym tą ustawą terminie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Dlatego też należało uznać, że organ ten pozostawał w bezczynności w sprawie przedmiotowego wniosku. Konieczne było zatem zobowiązanie Komendanta do załatwienia wniosku Z. F. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, które może nastąpić poprzez udzielenie stosownej informacji, czy też odniesienie się do wniosku w formie czynności materialno-technicznej, bądź wydanie decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u. d. i p. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.