II SAB/Sz 39/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. umarza postępowanie w zakresie bezczynności, III. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącej J. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. J. K. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Burmistrza, w związku z realizacją wniosku skarżącej z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej. Wyłaniający się z akt sprawy jej stan faktyczny przedstawia się następująco. Pismem z dnia [...] r., J. K. zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedstawionym w 6 punktach, w tym w punkcie 6 – o udostępnienie kserokopii listy obecności Burmistrza A. D. w okresie od [..] r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek. W piśmie z dnia [...] r., Nr [...] Burmistrz udzielił odpowiedzi na wniosek J. K. z dnia [..] r., w tym co do jego pkt 6, z informacją, iż na podstawie art. 149 § 2 Kodeksu pracy, w stosunku do Burmistrza, jako osoby zarządzającej zakładem pracy, nie prowadzi się ewidencji czasu pracy, a lista obecności nie jest dokumentem obowiązkowym, w związku z czym nie ma list obecności Burmistrza. J. K. pismem z dnia [...] r. wystąpiła z wnioskiem do Burmistrza, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o przekazanie informacji w postaci kopii list obecności Burmistrza w pracy, a w przypadku rzeczywistego braku list obecności - zestawienia obejmującego okres od [...] r. do dnia udzielenia odpowiedzi, zawierającego: - wykaz poszczególnych dni roboczych urzędu oraz niedziel i świąt (§ 12 regulaminu pracy), w których Burmistrz świadczył pracę oraz wskazanie dokumentu źródłowego, na podstawie którego zakwalifikowano te dni do wykazu, - wykaz poszczególnych dni, w których Burmistrz korzystał ze zwolnienia lekarskiego, - wykaz poszczególnych dni, w których Burmistrz przebywał na urlopie wypoczynkowym, ze wskazaniem roku, w jakim te uprawnienia urlopowe zostały nabyte, - nieobecności w pracy z innych tytułów. Pismem z dnia [...] r., Nr [...] Burmistrz , w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] r., poinformował J.K., że co do udostępnienia list obecności Burmistrza w pracy, udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] r. W pozostałym zakresie żądanej informacji jest ona – według organu - informacją przetworzoną i zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, należy wskazać zasadność uzyskania informacji, jako szczególnie istotnej dla interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którą J. K. złożyła za pośrednictwem Burmistrza w dniu [...] r., skarżąca podała, że zachowanie organu jest typowym przejawem bezczynności, polegającym na braku realizacji wniosku z dnia [...] r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosku w pełnym zakresie oraz obciążenie organu kosztami postępowania sądowego według norm przepisanych. Argumentowała, że w sferze pracy Burmistrz jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie stosunku pracy z wyboru w Urzędzie Gminy (art. 8 ustawy o pracownikach samorządowych) i podlega powszechnie obowiązującym przepisom prawa pracy. W zakresie ewidencji pracy może go dotyczyć swobodne określenie formy tej ewidencji, ale nie jej całkowitego braku. Jeżeli ewidencja ta nie jest prowadzona w formie listy obecności i nosi inną nazwę, to zdaniem skarżącej, nic nie stoi na przeszkodzie udostępnienia jej w ramach informacji publicznej lub udostępnienia w formie żądanego przez skarżącą zestawienia. Chybiony jest – zdaniem skarżącej – argument organu, iż ewidencja pracy organu w formie zestawienia, potwierdzająca jego obecność w pracy w konkretnych dniach, jest informacją przetworzoną, a ta może by udostępniona wyłącznie, poprzez wykazanie interesu publicznego. Przepisanie ewidencji pracy Burmistrza w formie zawartej we wniosku, nie jest - zdaniem skarżącej - informacją wymagającą wskazania interesu publicznego. Skarżąca podała, że jest radną Rady Miejskiej , pełni funkcję przewodniczącej komisji rewizyjnej. Wskazała na trudności, jakie napotyka w uzyskaniu informacji dotyczących pracy urzędu. Dla skarżącej, uzyskiwane informacje omawianą tu drogą są przydatne do planowania i realizacji pracy kontrolnej rady, wynikającej z art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca zauważyła, podpierając się przy tym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, iż w przypadku stwierdzenia, że żądana informacja jest przetworzoną i stwierdzenia, że nie występuje przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, organ odmawia udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, w tym przypadku ze względów oczywistych organ decyzji takiej nie wydał, ani nie wystąpił wcześniej do skarżącej o wskazanie istotności dla interesu społecznego. Burmistrz odpowiadając na skargę J. K. wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Organ wyjaśnił, że po wpłynięciu skargi na bezczynność, dokonał powtórnej analizy żądania wnioskodawczyni i pismem z dnia [...],r. udzielił jej informacji, w następującym zakresie: - wykazu poszczególnych dni roboczych urzędu oraz niedziel i świąt (§ 12 regulaminu pracy), w których Burmistrz świadczył pracę oraz wskazanie dokumentu źródłowego na podstawie, którego zakwalifikowano te dni do wykazu – poprzez poinformowanie o nieposiadaniu takiej informacji przez organ, - wykazu poszczególnych dni, w których Burmistrz korzystał ze zwolnienia lekarskiego – poprzez przekazanie listy dni zaewidencjonowanych jako nieobecności Burmistrza z tytułu choroby, - nieobecności w pracy z innych tytułów – poprzez poinformowanie o braku takich nieobecności w pracy. Wobec części wniosku obejmującej żądanie przedstawienia wykazu poszczególnych dni, w których Burmistrz przebywał na urlopie wypoczynkowym, ze wskazaniem roku, w jakim te uprawnienia urlopowe zostały nabyte, organ wyjaśnił, że udzielił odpowiedzi w części, poprzez przekazanie skarżącej listy dni zaewidencjonowanych jako nieobecności w pracy z tytułu urlopu wypoczynkowego. W części dotyczącej wskazania, w jakim roku zostały nabyte przez Burmistrza prawa do poszczególnych dni urlopowych, organ wyjaśnił, że odmówił udzielenia informacji ze względu na brak wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w udzieleniu informacji przetworzonej. W aktach administracyjnych sprawy, znajduje się pismo organu z dnia [...] r., Nr [..] stanowiące odpowiedź uzupełniającą organu do pisma z dnia [...] r. na wniosek J.K. o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się decyzja z dnia [...] r., Nr[..] , mocą której Burmistrz odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie, w jakim J.K. domagała się wskazania przez organ dni, w których Burmistrz A. D. przebywał na urlopie wypoczynkowym, ze wskazaniem roku, w którym te uprawnienia urlopowe nabył. W piśmie z dnia [...] r. J. K. podniosła, iż wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, jej skarga jest zasadna. Wskazała na obowiązek Burmistrza, polegający na ewidencjonowaniu czasu pracy własnej. Według strony, pismem organu z dnia [...] r., po wniesieniu skargi na bezczynność, otrzymała odpowiedź częściową na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a dotyczącą nieobecności w pracy z tytułu zwolnień lekarskich i urlopów wypoczynkowych. Skarżąca nie zgodziła się z kwalifikacją organu, o uznania części żądanej informacji za przetworzoną (art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych) i podtrzymała w tej mierze swoje argumenty zawarte w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast stosownie do art. 161 § 1 ww. ustawy sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 2 tego przepisu lub gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe - pkt 3. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, jeżeli po wniesieniu skargi zaistnieją okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub interpretacji lub dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został, przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skarg, na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu czyni, postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym (tak w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 roku, sygn. akt l OPS 6/08 oraz postanowieniach WSA w Warszawie - l SAB/Wa 119/10, l SAB/Wa 149/10, l SA/Wa 109/10 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzut bezczynności organu zawsze musi być rozpatrywany na gruncie konkretnej regulacji prawnej. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, skierowanie pisemnego wniosku o udzielenie informacji winno skutkować podjęciem przez podmiot zobowiązany jednej z następujących czynności: 1/ udzielenie informacji publicznej jako czynności o charakterze materialno - technicznym, 2/ pisemne zawiadomieniem strony, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji ( art. 4 ust. 3 ustawy) lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji ( art. 1 ust. 2 ustawy), 3/ wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w sprawie ( art.16 ustawy), 4/ wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej - przetworzonej ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, po uprzednim wezwaniu do przedstawienia, że przetworzenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego ( art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Odnosząc powyższe wywody prawne do niniejszej sprawy, sąd stwierdził, że postępowanie sądowe na bezczynność Burmistrza stało się bezprzedmiotowe, bowiem organ ten pismem z dnia [...] r. [..] udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [..] r. informując ją, że w odniesieniu do Burmistrza A. D. nie jest prowadzona ewidencja czasu pracy, karty pracy, list obecności, rejestry wyjść ani inne odzwierciedlające czas pracy ( dni, godziny), w których Burmistrz świadczy pracę Z tego powodu organ nie może udzielić skarżącej żądanej informacji publicznej, bowiem jej nie posiada. Organ wraz z ww. pismem przedłożył skarżącej wykaz dni, w których A. D. korzystał ze zwolnienia lekarskiego oraz wykaz dni, w których przebywał na urlopie wypoczynkowym. Organ nie udzielił również J. K. informacji o innych nieobecnościach w pracy burmistrza, albowiem informacji takich nie posiadał. Wskazał nadto, że wszystkie informacje dotyczące zwolnień lekarskich, i urlopów pochodzą z systemu [...] – program "[...] ". Jednocześnie organ w kwestii udzielenia informacji dotyczącej wskazania roku nabycia uprawnień urlopowych przez Burmistrza wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej z dnia [...] r., którą załączył do pisma opatrzonego tą sama datą. Zasadności wydania tej decyzji Sąd w niniejszym postępowaniu nie oceniał, albowiem skarżącej przysługiwało prawo odwołania się od niej do organu wyższej instancji i to od skarżącej zależy, czy z tego prawa skorzysta. W piśmie z dnia [..] r., które wpłynęło do sądu w dniu [...] r., skarżąca nie kwestionowała treści pisma z dnia [...] r. Podkreślała jednak, że organ pozostaje nadal w bezczynności, albowiem odpowiedź organu ma charakter częściowy. Oczekiwała, że jeśli organ - w jej przekonaniu - jest obowiązany do ewidencjonowania czasu pracy burmistrza , to winien stosowny akt w tym zakresie wydać, a następnie udostępnić go skarżącej. W przeciwnym razie naraża się na zarzut bezczynności, który polega m.in. na niewydaniu stosownego aktu lub niepodjęciu wymaganych prawem czynności, pomimo istnienia ustawowego obowiązku. Zauważyć jednak należy, że wskazane przez skarżącą obowiązki organu, które winien on wykonać, by nie narażać się na zarzut bezczynności dotyczą szeroko pojętej sfery prawa i postępowania administracyjnego. Kwestie dotyczące czasu pracy i związane z tym obowiązki organu nie podlegają kognicji sądów administracyjnych i z tego powodu sąd ten nie może zobowiązać burmistrza do załatwienia wniosku skarżącej związanego z wprowadzeniem ewidencjonowania czasu pracy tego organu. To, czy postępowanie organu polegające na zaniechaniu prowadzenia ewidencji czasu pracy organu wykonawczego gminy jest prawidłowe, wykracza poza ocenę tego sądu i winno być dokonane przez uprawnione do tego organy. Konkludując należało uznać, że skoro Burmistrzowi nie można postawić zarzutu bezczynności, albowiem udzielił skarżącej przed rozpoznaniem skargi przez sąd żądanej informacji publicznej w takim zakresie, w jakim był w jej posiadaniu oraz wydał stosowną decyzję na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to skutkiem takiego działania jest umorzenie postępowania na podstawie art. 161§1 pkt 3 P.p.s.a., tak jak w pkt II wyroku. Wydanie przez organ decyzji, udostępnienie informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej, czy też poinformowanie wnioskodawczyni, że organ żadnej informacji nie posiada, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia jednak sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 oraz z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn.. akt I OSK 1143/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie zatem do art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd ma obowiązek orzeczenia, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa niezależnie od tego, czy w dniu wyrokowania organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. W niniejszej sprawie sąd uznał, że bezczynność Burmistrza nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę niekwestionowaną okoliczność, że organ uczynił zadość żądaniu skarżącej. Organ wprawdzie przekroczył termin 14-dniowy przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy, ale przekroczenia terminu w niniejszej sprawie nie można oceniać jako rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy przekroczenie to nie ma charakteru permanentnego lecz incydentalny, co winno zmusić jednak Burmistrza do refleksji w tym zakresie. Mając powyższe okoliczności na względzie sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a ( pkt III wyroku)