II SAB/Sz 4/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Henryk Dolecki, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Starosty w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie oddala skargę U z a s a d n i e n i e n i e A. B., reprezentowany przez pełnomocnika, adwokata A. G. wniósł skargę na bezczynność Starosty polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest wydanie orzeczenia w trybie postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody na włączenie się przez A. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] do sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w O., Gmina C. Staroście zarzucił naruszenie: 1. przepisu art. 35 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki i nie wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem strony w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, 2. przepisu art. 36 K.p.a. poprzez nie powiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podanie przyczyny zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy, 1. art. 104 K.p.a. poprzez nie wydanie w sprawie decyzji administracyjnej i bezpodstawne uznanie, iż sprawa nie jest rozstrzygana w trybie administracyjnym, 2. art. 133 K.p.a. poprzez nie wykonanie obowiązku polegającego na przesłaniu odwołania strony wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania odwołania i nie nadanie sprawie dalszego biegu, 3. ewentualnie, w razie stwierdzenia przez organ swojej niewłaściwości - naruszenie art. 65 K.p.a. w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez nie przekazanie sprawy organowi rzekomo właściwemu do rozpoznania sprawy w przypadku uznania swojej niewłaściwości w sprawie. W świetle powyższych zarzutów wniósł o zobowiązanie Starosty do wydania orzeczenia w trybie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrażenia zgody na włączenie się przez stronę, A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. do sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w O., Gmina w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku wydanego w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w [...] r. złożył wniosek o wyrażenie zgody na włączenie się do sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w O., Gmina . Od tego czasu organ prowadzący postępowanie, tj. Starosta do dnia dzisiejszego nie wydał stosownej decyzji w sprawie. Nie powiadomił również strony o konieczności przedłużenia terminu do załatwienia sprawy w trybie art. 36 K.p.a., ani o przyczynach zwłoki, nie wskazał również terminu, w którym postępowanie zostanie zakończone. Dalej skarżący podniósł, że powyższa sprawa jest sprawą administracyjną, dotyczy bowiem wykonania obowiązków administracyjnych organu w zakresie odprowadzania ścieków, a wynikających z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ustalenie przez organ, iż sprawa nie jest sprawą administracyjną jest całkowicie nieuzasadnione, a ponadto zmierza do obejścia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na skutek takiego działania organ bowiem zmierza do uniemożliwienia stronie włączenia się do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, a co więcej, poprzez swoje działanie uniemożliwia stronie zaskarżenie arbitralnej, nieuzasadnionej decyzji. Skarżący wskazał, że organ nie uzasadnił swojego oświadczenia o nie wyrażeniu zgody na włączenie do istniejącej sieci, oświadczył jedynie w sposób arbitralny, iż nie wyraża zgody na włączenie. Oświadczenie takie zostało złożone przez organ wielokrotnie, przy czym zostało ono złożone nawet w sytuacji, gdy organ nie był dysponentem sieci, a oświadczenie złożył "na wypadek", jako ewentualny dysponent sieci, co jest niedopuszczalne, a wręcz kuriozalne i świadczy o arbitralnym, władczym podejściu do sprawy przez organ. Oświadczenie woli organu administracji publicznej musi posiadać pewną formę zewnętrzną, aby mogło wywołać skutki prawne. W odróżnieniu od oświadczeń woli w rozumieniu prawa cywilnego, gdzie wola osoby dokonywającej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny (art. 60 k.c.), wola organu administracji publicznej w sferze praw i obowiązków jednostki musi być wyrażona w formie aktu administracyjnego (rozumianego tu jako formalny przejaw tej woli), o ile przepisy prawa nie przewidują innej formy. Zdaniem skarżącego, powyższe zasady nie zostały zastosowane przez Starostę, który poprzestał na doręczeniu w toku postępowania enigmatycznych pism, które nie spełniały wymogów formalnych. Co więcej, nie były uważane za takowe przez sam organ, bowiem skarżący, zachowując daleko idącą ostrożność, złożył odwołanie, przyjmując, iż pismo Starosty może być potencjalnie potraktowane jako decyzja. Mimo to Starosta nie nadał sprawie biegu i nie przesłał odwołania organowi wyższego stopnia. W piśmie z dnia [...] r. uznał bowiem, iż "brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie postępowania administracyjnego". Takie zaniechanie organu jest niedopuszczalne, a ponadto narusza przepis art. 133 K.p.a. Skarżący wskazał też, że organ w pismach stwierdził, iż zadania wynikające z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należą do zadań własnych właściwej gminy. Mimo to organ nie przekazał wniosku strony do właściwego w swoim mniemaniu organu, czym naruszył art. 65 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. W ocenie skarżącego działania Starosty stanowią bezpodstawne uchylanie się organu od załatwienia sprawy w trybie administracyjnym. Skarżący podniósł też, że przepisy nie przewidują możliwości odmowy włączenia się do instalacji sieciowej, jeżeli brak jest przeciwwskazań technicznych. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków konstruuje obowiązek przyłączenia (por. art. 6). W niniejszej sprawie brak jest przeciwwskazać technicznych do podłączenia do sieci. Nie ma też znaczenia istnienie alternatywnego rozwiązania w postaci budowy zbiornika retencyjnego, włączenie się do istniejącej sieci jest rozwiązaniem możliwym, a przy tym prostszym i tańszym. Starosta odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że Biuro A. działając w imieniu skarżącego A. B. wystąpiło o wyrażenie zgody na włączenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej deszczowej odwodnienia z terenu działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym O. Gmina C. w związku z projektowaną inwestycją na tej działce polegającą na budowie stacji paliw płynnych wraz z budynkiem handlowym stacji i infrastrukturą techniczną i drogową. Starosta odmówił wnioskowanej zgody, bowiem Burmistrz C. w decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, w pkt 6 lit. f ustalił, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych może odbywać się wyłącznie do zbiornika retencyjnego na terenie działki z odprowadzeniem nadmiaru wód do gruntu. Pomimo warunków określonych w powyższej decyzji, Starosta w piśmie z dnia [...] r. wyraził ewentualną zgodę na włączenie się do sieci na okres [...] roku z możliwością przedłużenia w zależności od sukcesywnego zagospodarowania terenu i sposobu rozdysponowania nieruchomości Skarbu Państwa położonych w obszarze byłego przejścia granicznego w m. O. Starosta wyjaśnił też, że w kolejnych pismach informował stronę, iż zaspokojenie potrzeb dotyczących zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków należy, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 07 czerwca 2001 r. (Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), do zadań własnych gminy, zaś Starosta G. nie jest upoważniony do wykonywania zadań zastrzeżonych tą ustawą do kompetencji Burmistrza Gminy C. Wskazał, że sieć kanalizacji deszczowej została wybudowana wyłącznie na potrzeby obsługi byłego przejścia granicznego "H.", a nie dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. W dalszej części odpowiedzi na skargę Starosta G. podniósł, że nie podziela wywodów skarżącego, iż jedyną formą rozstrzygania spraw przez Starostę-Zarząd Powiatu jest wydanie decyzji. Skarżący pominął bowiem okoliczności, że powiat zgodnie z art. 2 ustawy o samorządzie powiatowym ma przymiot osobowości prawnej, co przesądza o legitymacji do czynnego udziału w stosunkach cywilnoprawnych, w tym do składania oświadczeń woli w rozumieniu Kodeksu Cywilnego. Oznacza to, że każdy inny podmiot wyposażony w zdolności do czynności prawnych może występować do Powiatu z inicjatywą nawiązania określonego stosunku cywilnoprawnego. W takim przypadku Powiat nie działa w granicach władztwa administracyjnego a na zasadzie równości stron stosunku cywilnoprawnego. W takich kategoriach nalepy rozpatrywać relacje jakie zainicjowane zostały pismem skarżącego z dnia [...] r. Na podstawie tego pisma przedstawiciel skarżącego wystąpił z inicjatywą nawiązania stosunku prawnego – umowy – dającej A. B. prawo do korzystania z kanalizacji deszczowej będącej własnością Powiatu. Z uwagi, iż każdy stosunek prawa cywilnego opiera się na swobodzie w zakresie wyrażania woli – Powiat odmówił udostępniania własnych składników majątkowych na potrzeby realizowanej przez skarżącego inwestycji. Oświadczenie takie podlega ochronie z uwagi na podstawową zasadę prawa cywilnego tj. zasadę swobody umów, Starosta stwierdził ponadto, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do przekazania sprawy wg. właściwości do Gminy C. Treść wniosku jak i okoliczności sprawy wskazują, że w odniesieniu do skarżącego Powiat występuje jako osoba prawa, której składnikiem majątku jest posadowiona na działce nr [...] sieć kanalizacyjna. Starosta nie zaakceptował inicjatywy zawarcia umowy zgłoszonej przez skarżącego działając w granicach swobody w dysponowaniu składnikami majątkowymi. Na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. udział w sprawie zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej , która wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że jest to sprawa cywilna i nie podlega właściwości sądów administracyjnych. W ocenie Prokuratora, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie ma w ogóle zastosowania w tej sprawie, gdyż sieć kanalizacyjna, do której chce się włączyć skarżący jest własnością powiatu a nie gminy. Ponadto Prokurator wskazał, że skoro żądanie skarżącego zostało świadomie skierowane do Starosty jako właściciela sieci kanalizacyjnej, to starosta nie miał obowiązku przekazania tego podania według właściwości zgodnie z art. 65 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 września 2011 r. odrzucił skargę A. B. na bezczynność Starosty w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie. Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, wyrażenie przez Starostę zgody na wyłączenie się przez skarżącego do sieci kanalizacyjnej deszczowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w O., Gmina C., nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przepisu materialnego prawa administracyjnego, który stanowiłby podstawę do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W szczególności podstawy takiej nie stanowi wskazany w skardze przepis art. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 855 ze zm.). Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że wyrażenie zgody na włączenie się przez skarżącego do sieci kanalizacji deszczowej będącej własnością Powiatu, jest sprawą cywilną i nie podlega własciwości sądów administracyjnych. Z tych względów Sąd stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Skarżący A. B. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A. G. na powyższe postanowienie wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 stycznia 2012 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 2650/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. B., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji w uzasadnieniu orzeczenia wskazał między innymi, że uzasadnienie postanowienia Sądu pierwszej instancji nie zawiera niezbędnych elementów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności brak jest w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem wystarczające przytoczenie przepisu prawnego, jak również niewystarczające jest powołanie się na stanowisko prokuratora. Z uzasadnienia orzeczenia Sądu pierwszej instancji powinno wynikać dlaczego uznano skargę w niniejszej sprawie za niedopuszczalną. Temu zadaniu uchybił Sąd pierwszej instancji sporządzając uzasadnienie, które ze względu na swą lakoniczność nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie tej poza przytoczeniem treści przepisu i stanowiska prokuratora także bez jakiegokolwiek wywodu prawnego, brak jest merytorycznych rozważań Sądu i to w tak istotnej kwestii jaką jest konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy przez Sąd. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2012 r., pełnomocnik Starosty wniósł o odrzucenie skargi. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniosła o odrzucenie skargi i podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że wniosek skarżącego nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków nie ma w niniejszej sprawie w ogóle zastosowania, gdyż sieć kanalizacyjna, do której chce się podłączyć skarżący jest własnością powiatu a nie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynność organów polega na tym, że Sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 108/07). Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1 – 4a P.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym wyznaczają zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do ustalenia przedmiotu żądania strony. Następnie po ustaleniu przedmiotu żądania strony, należy rozważyć czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwienia spraw określonego rodzaju. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r., I OSK 287/10, LEX 745201, i z dnia 15 grudnia 2010 r., I OSK 259/10, LEX 745190). Przedmiotem skargi wniesionej przez A. B. jest bezczynność Starosty polegające na niezałatwieniu jego wniosku ze [...] r. w przedmiocie wyrażenia zgody na włączenie nieruchomości strony do sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w O., Gmina C. W ocenie skarżącego wniosek ze [...] r. wszczął postępowanie administracyjne, dotyczy bowiem wykonania obowiązków organu w zakresie odprowadzenia ścieków, a obowiązek ten wynika z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Wobec powyższego w pierwszym rzędzie należy rozważyć czy zainicjowana wnioskiem sprawa, jest istotnie sprawą z zakresu administracji publicznej. Należy podnieść, że co do zasady kwestie związane ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzeniem ścieków są sprawami z zakresu administracji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, że wszystkie działania podejmowane przez gminę są realizowane w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego mającego charakter władczy i rozstrzygający indywidualną sprawę, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Samo zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków wymaga podjęcia stosownych uchwał, zatem tu można mówić o sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 19 tej ustawy wskazuje na kompetencje rady gminy w zakresie uchwalania obowiązującego na terenie gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustęp 2 tego przepisu, wyznaczający zakres przedmiotowy tego regulaminu, wskazuje na obowiązek określenia w nim praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, umieszczając wśród nich (pkt 4) warunki przyłączenia do sieci. Natomiast po stworzeniu warunków do zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków, samo przyłączenie poszczególnych nieruchomości i obiektów do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, może być zrealizowane po spełnieniu przez zainteresowany podmiot warunków przyłączenia wskazanych przez zarządcę sieci wodociągowo – kanalizacyjnej i po zawarciu cywilno – prawnej umowy z zarządcą sieci. W zaistniałym w niniejszej sprawie, wyżej przedstawionym, stanie prawnym i faktycznym, skarga na bezczynność Starosty – jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego we władaniu której, jak wynika to z akt sprawy, pozostaje sieć kanalizacji deszczowej, jest chybiona, ponieważ przekonanie skarżącego, iż Starosta powinien był rozpatrzyć jego wniosek w formie decyzji administracyjnej jest błędne. Wniosek ten dotyczył bowiem przedmiotu (wyrażenia zgody na podłączenie się przez skarżącego do sieci kanalizacji deszczowej, będącej we władaniu Starosty), którego realizacja następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, zatem Starosta nie był zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego, a kierując do wnioskodawcy pisma informacyjne postępował zgodnie z prawem. Sąd zatem w pełni podzielił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że Starosta nie miał w realiach niniejszej sprawy podstaw prawnych do działania w kierunku załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej (podobnie wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn.akt II OSK 917/05 LEX Nr 275427). Analiza przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) wskazuje, że na skutek wniosku skarżącego, nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego. Postępowanie zostaje wszczęte wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem wniosku jest dopuszczalne w formie decyzji. Natomiast żądanie o charakterze cywilno – prawnym, skierowane do organu administracji publicznej, nie wszczyna postępowania administracyjnego. Skoro zatem Starosta nie miał prawnego obowiązku wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego, to nie był bezczynny, a Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Starosty do wydania decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego lub do wydania innego aktu lub podjęcia czynności w rozumieniu art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 – 4 i pkt 8 P.p.s.a. W świetle powyższych rozważań, Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora o niedopuszczalności niniejszej skargi, skoro dotyczyła ona wprawdzie w pewnym zakresie zadań z dziedziny administracji publicznej, ale nie wymagała wydania władczego rozstrzygnięcia organu w sprawie, decydującego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga była dopuszczalna, lecz okazała się nieuzasadniona i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić.