II SAB/Sz 5/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Henryk Dolecki, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Starosty w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie oddala skargę A. B., reprezentowany przez pełnomocnika, adwokata A. G. wniósł skargę na bezczynność Starosty polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest wydanie orzeczenia w trybie postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody na włączenie się przez A. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A do sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działce nr [..] w[..] , Gmina [...] . Staroście [...] zarzucił naruszenie: 1. przepisu art. 35 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki i nie wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem strony w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, 2. przepisu art. 36 K.p.a. poprzez nie powiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podanie przyczyny zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy, 1. art. 104 K.p.a. poprzez nie wydanie w sprawie decyzji administracyjnej i bezpodstawne uznanie, iż sprawa nie jest rozstrzygana w trybie administracyjnym, 2. art. 133 K.p.a. poprzez nie wykonanie obowiązku polegającego na przesłaniu odwołania strony wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania odwołania i nie nadanie sprawie dalszego biegu, 3. ewentualnie, w razie stwierdzenia przez organ swojej niewłaściwości - naruszenie art. 65 K.p.a. w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez nie przekazanie sprawy organowi rzekomo właściwemu do rozpoznania sprawy w przypadku uznania swojej niewłaściwości w sprawie. W świetle powyższych zarzutów wniósł o zobowiązanie Starosty [...] do wydania orzeczenia w trybie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrażenia zgody na włączenie się przez stronę, A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. do sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] , Gmina [...] w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku wydanego w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu [..] r. złożył wniosek o wyrażenie zgody na włączenie się do sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] , Gmina [...] . Od tego czasu organ prowadzący postępowanie, tj. Starosta [...] do dnia dzisiejszego nie wydał stosownej decyzji w sprawie. Złożył jedynie enigmatyczne oświadczenie, że nie wyraża zgody na włączenie do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 36 K.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W tej sprawie postępowanie zostało wszczęte już w [...] r. Od tego czasu organ prowadzący postępowanie, tj. Starosta [...] do dnia dzisiejszego nie wydał stosownej decyzji w sprawie. Nie powiadomił również strony o konieczności przedłużenia terminu do załatwienia sprawy i o przyczynach zwłoki, nie wskazał również terminu, w którym postępowanie zostanie zakończone wydaniem decyzji. Organ stwierdził jedynie, że nie wyraża zgody na przyłączenie do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, a ponadto wskazał w sposób bezpodstawny, iż sprawa nie jest rozstrzygana w trybie administracyjnym. Skarżący twierdzi, że powyższa sprawa, wbrew bezpodstawnym, nieuzasadnionym twierdzeniom organu, jest sprawą administracyjną, dotyczy bowiem wykonania obowiązków administracyjnych organu w zakresie odprowadzania ścieków, a wynikających z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ustalenie przez organ, że sprawa nie jest sprawą administracyjną, a zatem nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej jest całkowicie nieuzasadnione. Ponadto zmierza do obejścia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Na skutek takiego działania organ bowiem zmierza do uniemożliwienia stronie włączenia się do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, a co więcej poprzez swoje działanie uniemożliwia stronie zaskarżenie arbitralnej, nieuzasadnionej decyzji. Należy bowiem wskazać, iż organ swoje oświadczenie o nie wyrażeniu zgody na włączenie do istniejącej sieci nie uzasadnił, oświadczył jedynie w , sposób arbitralny, że nie wyraża zgody na włączenie. Oświadczenie takie zostało złożone przez organ wielokrotnie, przy czym zostało ono złożone nawet w sytuacji, gdy organ nie był dysponentem sieci, a oświadczenie złożył "na wypadek", jako ewentualny dysponent sieci, co jest niedopuszczalne, a wręcz kuriozalne i świadczy o arbitralnym, władczym podejściu do sprawy przez organ. Oświadczenie woli organu administracji publicznej musi posiadać pewną formę zewnętrzną, aby mogło wywołać skutki prawne. W odróżnieniu od oświadczeń woli w rozumieniu prawa cywilnego, gdzie wola osoby dokonywającej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny (art. 60 k.c.), wola organu administracji publicznej w sferze praw i obowiązków jednostki musi być wyrażona w formie aktu administracyjnego (rozumianego tu jako formalny przejaw tej woli), o ile przepisy prawa nie przewidują innej formy. Zdaniem skarżącego, powyższe zasady nie zostały zastosowane przez Starostę [...] , który poprzestał na doręczeniu w toku postępowania enigmatycznych pism, które nie spełniały wymogów formalnych. Co więcej, nie były uważane za takowe przez sam organ, bowiem skarżący, zachowując daleko idącą ostrożność, złożył odwołanie, przyjmując, iż pismo Starosty może być potencjalnie potraktowane jako decyzja. Mimo to Starosta [...] nie nadał sprawie biegu i nie przesłał odwołania organowi wyższego stopnia. W piśmie z dnia [...] r. uznał bowiem, iż "brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie postępowania administracyjnego". Takie zaniechanie organu jest niedopuszczalne, a ponadto narusza przepis art. 133 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji, uznając odwołanie strony w całości za uzasadnione w myśl art. 132 K.p.a. Skarżący podniósł również, że organ w swoich pismach kierowanych do strony stwierdził, iż zadania wynikające z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków należą do zadań własnych właściwej gminy. W ten sposób organ stwierdził, że w świetle cytowanego przepisu nie jest właściwy do rozpoznania wniosku strony. Mimo to organ nie przekazał wniosku strony do właściwego w swoim mniemaniu organu, czym naruszył art. 65 K.p.a. w zw. z art. 19 K.p.a. Działania Starosty stanowią bezpodstawne uchylanie się organu od załatwienia sprawy w trybie administracyjnym. Skarżący zarzucał nadto, że wyczerpał wszelkie możliwości zmierzające do spowodowania załatwienia sprawy przez organ w trybie administracyjnym. W dniu 14 czerwca 2011 r. złożył w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, jednak do dnia dzisiejszego sprawa nie została zakończona. Odnosząc się do zażalenia strony Starosta [...] stwierdził, że brak jest podstaw do rozpatrywania przedmiotu sprawy w trybie postępowania administracyjnego i potrzymał swoje stanowisko w sprawie. A. B. wskazał nadto, że przepisy prawa nie przewidują możliwości odmowy włączenia do instalacji sieciowej, jeżeli brak jest przeciwwskazań technicznych. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków konstruuje obowiązek przyłączenia (por. art. 6). W jego sprawie i brak jest przeciwwskazań technicznych. Przy czym nie ma znaczenia istnienie alternatywnego rozwiązania w postaci ewentualności budowy zbiornika retencyjnego. Włączenie się do istniejącej sieci jest rozwiązaniem możliwym, a przy tym prostszym i tańszym. Kanalizacja znajduje się na stanowiącej przedmiot zainteresowania inwestora działce nr [...] i brak jest jakichkolwiek przeciwwskazań technicznych do jej użytkowania. Starosta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wyjaśniał, że pismem z dnia [...] r. Biuro Projektowo wystąpiło o pisemne zapewnienie o możliwości zrzutu do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej wód opadowych z terenu działki [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina [...] oraz wydania warunków technicznych przyłącza do tej sieci dla planowanej inwestycji pn. "B." projektowanej na ww. działce przez inwestora: firmę A... W odpowiedzi na powyższe Starosta [...] w piśmie z dnia [...] r. poinformował stronę, że sieć kanalizacji deszczowej została wybudowana wyłącznie na potrzeby obsługi byłego przejścia granicznego nie zaś dla jej wykorzystania dla potencjalnych właścicieli nieruchomości sąsiednich. Starosta [...] gospodarując zasobem nieruchomości Skarbu Państwa w sposób zgodny z [..] .i prawidłowej gospodarki oraz mając na względzie ważny interes Skarbu Państwa odmówił włączenia do istniejącej sieci. Pismo z dnia [...] r. zostało potraktowane jako złożenie skutecznego oświadczenia woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Pełnomocnik strony adwokat A. G. wniósł odwołanie od pisma Starosty [...] traktując je jako decyzję w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odprowadzenie wód opadowych. W dalszej korespondencji strona została poinformowana, iż zaspokojenie potrzeb dotyczących zaopatrzenia w wodę odprowadzenia ścieków należy do zadań własnych właściwej gminy, zgodnie za art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), zaś Starosta [...] nie jest upoważniony do wykonywania zadań zastrzeżonych ww. ustawą do kompetencji Burmistrza Gminy [...] . Starosta wyjaśniał nadto, że z decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, z dnia [...] r., znak; [...] ustalonej na rzecz A. ., ul.[...] , dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji budowy tymczasowego targowego centrum handlowo – usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową, gmina [...] , obręb [...] , działka [...] (obiekty kubaturowe), [...] (infrastruktura) w pkt 6, pkt 3, lit.f jednoznacznie wynika, iż odprowadzanie wód opadowych i roztopowych może odbyć się do wybudowanego przez inwestora nowego przyłącza na warunkach ustalonych przez zarządcę sieci lub instalacji zewnętrznej do już istniejącej na terenie działki sieci kanalizacji deszczowej bądź też dopuszcza się odprowadzanie nadmiaru wód na teren działki [...] . Pomimo zawartych uwarunkowań Starosta [...] wyraził wstępną zgodę na włączenie się do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej na czas oznaczony, po zawarciu stosownego porozumienia określającego warunki i wymagania niezbędne do spełnienia przy korzystaniu z sieci kanalizacji deszczowej, o których mowa w piśmie z dnia [...] r. dotyczącego działki[...] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina [...] . Starosta [...] nie podzielił wywodów skarżącego w zakresie w jakim wskazuje on, że jedyną formą rozstrzygania spraw przez Starostę/Zarząd Powiatu jest wydanie decyzji unormowanej w Kodeksie Postępowania Administracyjnego. Skarżący pomija w całości okoliczność, iż Powiat wyposażony został przez ustawodawcę w przymiot osobowości prawnej (vide art. 2 ustawy o sam. powiat.), co też przesądza o legitymacji do czynnego udziału w stosunkach cywilnoprawnych - w tym do składania oświadczeń woli w rozumieniu Kodeksu Cywilnego. Oznacza to, iż każdy inny podmiot wyposażony w zdolność do czynności prawnych - a więc osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne, w granicach wskazanych w odpowiednich ustawach - mogą występować do Powiatu - jako osoby prawnej - z inicjatywą nawiązania określonego stosunku cywilnoprawnego. W takim wypadku Powiat nie działa w granicach władztwa administracyjnego a na zasadzie równości stron stosunku cywilnoprawnego. W tych kategoriach należy rozpoznawać relacje jakie zainicjowane zostały pismem skarżącego z dnia [...] r. Na podstawie wskazanego pisma przedstawiciel skarżącego wystąpił z inicjatywą nawiązania stosunku prawnego -umowy - dającej A. B. prawo do korzystania z kanalizacji deszczowej będącej własnością Powiatu. Z uwagi, iż każdy stosunek prawa cywilnego opiera się na swobodzie w zakresie wyrażania woli - Powiat odmówił udostępniania własnych składników majątkowych na potrzeby realizowanej przez skarżącego inwestycji. Oświadczenie takie podlega ochronie z uwagi na podstawową zasadę prawa cywilnego powszechnie określaną właśnie jako zasada swobody umów. W analogicznym stanie faktycznym skarżący mógłby zwrócić się do Powiatu np. o zgodę na wynajęcie określonego składnika majątkowego, co oczywiście nie stanowiłoby wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego a formą odmowy zawarcia umowy nie byłaby decyzja administracyjna - a co najwyżej oświadczenie woli w formie pisemnej, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ podnosił nadto, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do przekazania sprawy wg właściwości obejmującej gospodarkę wodno - kanalizacyjną, tj. do Gminy [...] . Zarówno treść wniosku jak i okoliczności sprawy wskazują, że w odniesieniu do skarżącego Powiat występuje wyłącznie jako osoba prawna, której składnikiem majątkowym jest posadowiona na działce gruntu nr [...] sieć kanalizacyjna. Inicjatywa zawarcia umowy pomiędzy skarżącym/inwestorem a Powiatem nie została zaakceptowana przez Starostę w granicach swobody w dysponowaniu składnikami majątkowymi. W konsekwencji wola Powiatu, działającego poprzez swoje organy wyrażona została w formie pisemnej odmowy, czym w żadnej mierze organ nie naruszył praw skarżącego zagwarantowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zarzuty podnoszone przez skarżącego są więc całkowicie nieuzasadnione, a w sprawie brak jest podstaw do rozpatrywania jej zakresy materialnego w trybie postępowania administracyjnego. Na rozprawie w dniu [...] r. udział w sprawie zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, która wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że jest to sprawa cywilna i nie podlega właściwości sądów administracyjnych. W ocenie Prokuratora, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie ma w ogóle zastosowania w tej sprawie, gdyż sieć kanalizacyjna, do której chce się włączyć skarżący jest własnością powiatu a nie gminy. Ponadto Prokurator wskazał, że skoro żądanie skarżącego zostało świadomie skierowane do Starosty jako właściciela sieci kanalizacyjnej, to starosta nie miał obowiązku przekazania tego podania według właściwości zgodnie z art. 65 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] postanowieniem z dnia [...] r. odrzucił skargę A. B. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie. Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, wyrażenie przez Starostę [...] zgody na wyłączenie się przez skarżącego do sieci kanalizacyjnej deszczowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] , Gmina [...] , nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przepisu materialnego prawa administracyjnego, który stanowiłby podstawę do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W szczególności podstawy takiej nie stanowi wskazany w skardze przepis art. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 855 ze zm.). Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że wyrażenie zgody na włączenie się przez skarżącego do sieci kanalizacji deszczowej będącej własnością Powiatu [...] , jest sprawą cywilną i nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Z tych względów Sąd stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Skarżący A. B. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A. G. na powyższe postanowienie wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 stycznia 2012 r. w sprawie o sygnaturze II OSK 2651/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. B., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji w uzasadnieniu orzeczenia wskazał między innymi, że uzasadnienie postanowienia Sądu pierwszej instancji nie zawiera niezbędnych elementów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności brak jest w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem wystarczające przytoczenie przepisu prawnego, jak również niewystarczające jest powołanie się na stanowisko prokuratora. Z uzasadnienia orzeczenia Sądu pierwszej instancji powinno wynikać dlaczego uznano skargę w niniejszej sprawie za niedopuszczalną. Temu zadaniu uchybił Sąd pierwszej instancji sporządzając uzasadnienie, które ze względu na swą lakoniczność nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie tej poza przytoczeniem treści przepisu i stanowiska prokuratora także bez jakiegokolwiek wywodu prawnego, brak jest merytorycznych rozważań Sądu i to w tak istotnej kwestii jaką jest konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy przez Sąd. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, na rozprawie w dniu [...] r., pełnomocnik Starosty [...] wniósł o odrzucenie skargi. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniosła o odrzucenie skargi i podtrzymała dotychczasowe stanowisko, że wniosek skarżącego nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków nie ma w niniejszej sprawie w ogóle zastosowania, gdyż sieć kanalizacyjna, do której chce się podłączyć skarżący jest własnością powiatu a nie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynność organów polega na tym, że Sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 108/07). Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1 – 4a P.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym wyznaczają zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do ustalenia przedmiotu żądania strony. Następnie po ustaleniu przedmiotu żądania strony, należy rozważyć czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwienia spraw określonego rodzaju. (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r., I OSK 287/10, LEX 745201, i z dnia 15 grudnia 2010 r., I OSK 259/10, LEX 745190). Przedmiotem skargi wniesionej przez A. B. jest bezczynność Starosty [...] polegające na niezałatwieniu jego wniosku z dnia 7 marca 2011 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na włączenie nieruchomości strony do sieci kanalizacji deszczowej, zlokalizowanej na działce nr [...] w [...] , Gmina [...] . W ocenie skarżącego wniosek z [...] r. wszczął postępowanie administracyjne, dotyczy bowiem wykonania obowiązków organu w zakresie odprowadzenia ścieków, a obowiązek ten wynika z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Wobec powyższego w pierwszym rzędzie należy rozważyć czy zainicjowana wnioskiem sprawa, jest istotnie sprawą z zakresu administracji publicznej. Należy podnieść, że co do zasady kwestie związane ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzeniem ścieków są sprawami z zakresu administracji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, że wszystkie działania podejmowane przez gminę są realizowane w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego mającego charakter władczy i rozstrzygający indywidualną sprawę, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Samo zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków wymaga podjęcia stosownych uchwał, zatem tu można mówić o sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 19 tej ustawy wskazuje na kompetencje rady gminy w zakresie uchwalania obowiązującego na terenie gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustęp 2 tego przepisu, wyznaczający zakres przedmiotowy tego regulaminu, wskazuje na obowiązek określenia w nim praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, umieszczając wśród nich (pkt 4) warunki przyłączenia do sieci. Natomiast po stworzeniu warunków do zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków, samo przyłączenie poszczególnych nieruchomości i obiektów do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, może być zrealizowane po spełnieniu przez zainteresowany podmiot warunków przyłączenia wskazanych przez zarządcę sieci wodociągowo – kanalizacyjnej i po zawarciu cywilno – prawnej umowy z zarządcą sieci. W zaistniałym w niniejszej sprawie, wyżej przedstawionym, stanie prawnym i faktycznym, skarga na bezczynność Starosty [...] – jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego we władaniu której, jak wynika to z akt sprawy, pozostaje sieć kanalizacji deszczowej, jest chybiona, ponieważ przekonanie skarżącego, iż Starosta [...] powinien był rozpatrzyć jego wniosek w formie decyzji administracyjnej jest błędne. Wniosek ten dotyczył bowiem przedmiotu (wyrażenia zgody na podłączenie się przez skarżącego do sieci kanalizacji deszczowej, będącej we władaniu Starosty), którego realizacja następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, zatem Starosta nie był zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego, a kierując do wnioskodawcy pisma informacyjne postępował zgodnie z prawem. Sąd zatem w pełni podzielił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że Starosta nie miał w realiach niniejszej sprawy podstaw prawnych do działania w kierunku załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej (podobnie wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 917/05 LEX Nr 275427). Analiza przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) wskazuje, że na skutek wniosku skarżącego, nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego. Postępowanie zostaje wszczęte wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem wniosku jest dopuszczalne w formie decyzji. Natomiast żądanie o charakterze cywilno – prawnym, skierowane do organu administracji publicznej, nie wszczyna postępowania administracyjnego. Skoro zatem Starosta [...] nie miał prawnego obowiązku wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego, to nie był bezczynny, a Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Starosty do wydania decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego lub do wydania innego aktu lub podjęcia czynności w rozumieniu art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 – 4 i pkt 8 P.p.s.a. W świetle powyższych rozważań, Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora o niedopuszczalności niniejszej skargi, skoro dotyczyła ona wprawdzie w pewnym zakresie zadań z dziedziny administracji publicznej, ale nie wymagała wydania władczego rozstrzygnięcia organu w sprawie, decydującego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga była dopuszczalna, lecz okazała się nieuzasadniona i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę oddalić.