II SAB/Sz 57/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w S. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 lutego 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego L. K. kwotę [...] ([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu urzędu. W dniu [...] r. D. K., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, złożył do Dyrektora Zakładu Karnego w S. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1) przesłanie podpisanych oświadczeń funkcjonariuszy Zakładu Karnego w S. (Kierownika Działu Ochrony oraz funkcjonariuszy ochrony o nr [...] [...]) w kwestii Regulaminu Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] r. ws. zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy, 2) udostępnienie kariery zawodowej Kierownika Działu Ochrony Zakładu Karnego w S. z uwzględnieniem następujących kwestii: gdzie i kiedy zaczynał służbę, jakie ukończył szkoły oraz kiedy, czy i ile razy był karany dyscyplinarnie zgodnie z ustawą o Służbie Więziennej, kiedy i w jakich latach otrzymywał awanse (łącznie z podstawą prawną). W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ pismem z dnia [...] r. poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Nadto organ stwierdził, iż udzielenie takiej informacji ingerowałoby w sferę prywatności osób wymienionych we wniosku. D. K. pismem z dnia [...] r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w S. w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wszelkie ograniczenia wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie odnoszą się do osób pełniących funkcje publiczne, a informacje, o które zwrócił się dotyczą warunków powierzenia i wykonywania funkcji oraz mają ścisły związek z pełnieniem tych funkcji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w S. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skoro przedmiot żądania zawarty we wniosku skarżącego nie mieści się w zakresie prawa do informacji publicznej, o czym skarżący został poinformowany w drodze pisemnej, to tym samym nie może być mowy o bezczynności. W piśmie z dnia [...] r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącego wyznaczony z urzędu wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu i załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udzielenie informacji publicznej, - zobowiązanie organu do rozpoznania i załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi przez Sąd grzywny albo przyznanie skarżącemu od organu ˝ kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a, - przyznanie wynagrodzenia - kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, gdyż koszty te nie zostały uiszczone tak w części jak i w całości. W ocenie pełnomocnika, brak jest podstaw do przyjęcia, że informacje potwierdzające zapoznanie się przez funkcjonariuszy z regulaminem ws. zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy nie mają charakteru informacji publicznej jak i też, aby ich udzielenie mogło naruszyć prywatność osoby fizycznej, której dotyczą. Z kolei w orzecznictwie przyjęto, że informacje dotyczące historii, wykształcenia i kariery funkcjonariuszy podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej P.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Natomiast stosownie do art. 119 pkt 4 i 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w S. w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] r., w którym to skarżący zwrócił się o przesłanie podpisanych oświadczeń 10 funkcjonariuszy Zakładu Karnego w S. w kwestii Regulaminu Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. ws. zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy oraz udostępnienie kariery zawodowej Kierownika Działu Ochrony Zakładu Karnego w S., wraz z historią wykształcenia i służby, w tym ewentualnie otrzymanych kar dyscyplinarnych i awansów. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s.103, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 194/13, dostępny w Internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764- dalej u.d.i.p.) o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej, 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania, 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w S. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.) Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności, zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem. W związku z tym istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego stanowi informację publiczną i czy organ z uwagi na jego odpowiedź zawartą w piśmie z dnia [...] r., pozostaje w bezczynności. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zaliczając do nich m. in. informację o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W ocenie Sądu, uwzględniając przytoczony wyżej zakres pojęcia informacji publicznej zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że wnioskowane przez nią informację w postaci oświadczeń potwierdzających zapoznanie się przez funkcjonariuszy zakładu karnego z regulaminem Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. ws. zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej jak i dotyczące wykształcenia i kariery kierownika Działu Ochrony ZK stanowią informację publiczną rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Niewątpliwie bowiem informacje te mieszczą się w zakresie art. 6 u.d.i.p., gdyż odnoszą się one do osób pełniących funkcje publiczne oraz mają ścisły związek ze sprawowaniem tych funkcji. Funkcjonariusze Służby Więziennej są funkcjonariuszami publicznymi, a zatem dane dotyczące ich wykształcenia, przebiegu służby, w tym awansów i kar oraz zapoznania się z regulaminem mają walor informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać w tym miejscu należy, że regulamin zasad etyki, będący aktem wewnętrznym Służby Więziennej, określa zasady postępowania i zachowania się funkcjonariusza wobec osadzonych, wzajemne relacje funkcjonariuszy z uwzględnieniem ogólnych wartości i norm moralnych oraz specyfiki zawodu funkcjonariusza (art. 33 ustawy o Służbie Więziennej). Dlatego też podpisane oświadczenie o zapoznaniu się z ww. regulaminem należy uznać za dokument związanym z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem lub pełnioną funkcją, co oznacza, że stanowi on informację publiczną nie tylko w zakresie samej treści owej informacji, ale także jej formy. Sąd podziela także pogląd reprezentowany w orzecznictwie, że informacje o kierunku studiów lub szkole oraz specjalności, ewentualnie kierunku studiów podyplomowych, ukończonych przez osoby pełniące funkcje publiczne, odzwierciedlają poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, stąd mieszczą się w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 739/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 8 lutego 2017 r. sygn. II SA/Kr 1349/16, dostępne Internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Również przebieg kariery jest sprawą publiczną (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 106/13, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 634/14, dostępne w Internecie). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że publicznego charakteru żadnej informacji nie wyklucza to, że dotyczy ona danych ze sfery prywatności osób wymienionych we wniosku. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jednakże podkreślenia wymaga, czego nie dostrzega organ, że ochrona prywatności realizowana jest przez odmowę udzielenia informacji publicznej w formie decyzji, tymczasem taka decyzja w sprawie nie została wydana. Skoro twierdzenie organu, kwestionujące walor informacji publicznej, nie znajduje potwierdzenia ani w przepisach prawa, ani w orzecznictwie, to przyjąć należy, że organ wobec dokonania nieprawidłowej kwalifikacji żądanej informacji i podjęcia nieprawidłowego działania (tj. poinformowanie w formie pisma, iż wnioskowane informacja nie jest informacją publiczną), pozostaje w bezczynności. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego w S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd oceniając charakter bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdził w punkcie drugim wyroku, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, skoro bezczynność wynikała z przekonania organu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, zaś organ udzielił odpowiedzi na wniosek strony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W istocie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności, zatem w pkt III wyroku oddalono wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. W przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu postanowiono stosownie do art. 250 ww. ustawy w związku § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1715).