II SAB/Sz 6/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych I. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności, II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, III. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie. W. W. wystąpiła w dniu 12 grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Prezydenta [...] w K. w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi dla syna K. W.. Uważa, że postępowanie administracyjne prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła również o zasądzenie na rzecz skarżącej (małoletniego niepełnosprawnego syna) kwoty, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Z akt sprawy wyłania się jej następujący stan faktyczny: W dniu 12 grudnia 2017 r. W. W. wystąpiła z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna K. W. od stycznia 2018 r. We wniosku skarżąca zaznaczyła, iż "proszę o przyznanie SUO z Panią J. P. bez pośrednictwa Stowaszyszenia Prezydent Miasta decyzją z dna [...] r. odmówił W. W. przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna K. W.. Od ww. decyzji skarżąca odwołała się do SKO w K. wnioskując ponownie by usługi sprawowała terapeutka J. P., która prowadziła wcześniej terapię z jej synem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W. W. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Zdaniem skarżącej, podjęte w jej sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecnie, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. w sprawie II SA/Sz 336/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Z uzasadnienia wyroku Sądu, wynika, że organ pierwszej instancji odmawiając przyznania świadczenia zasłonił się wyłącznie ustawą o finansach publicznych oraz zawartą umową z Stowarzyszeniem, nie pochylił się natomiast nad specyfiką usług opiekuńczych świadczonych na rzecz osób dotkniętych autyzmem. W ocenie Sądu, przy rozpoznawaniu spraw dotyczących specjalistycznych usług opiekuńczych nie można tracić z pola widzenia celu jakiemu przyświeca w konkretnym przypadku przyznanie tych usług. Syn skarżącej, z uwagi na rozpoznane schorzenie wymaga zarówno kształtowania umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, jak i kształtowania pozytywnych relacji z osobami bliskimi. Z dostępnej literatury poświęconej terapii autyzmu wynika m.in., że wypracowanie takich umiejętności jest w przypadku autyzmu trudne i wymaga odpowiednich działań ze strony terapeuty, który tworzy razem z pacjentem indywidualny profil rozwoju oraz plan leczenia. Z tego powodu zrozumiałe są starania skarżącej o możliwość kontynuowania współpracy z terapeutą, który dotychczas współpracował z jej synem a terapia przynosiła pozytywne dla niego efekty. Zmiany – jak twierdzi lekarz i psychoterapeuta C. P. - stanowią dla osób z autyzmem największy problem. Zatem sytuacja, kiedy środki na usługi specjalistyczne usługi opiekuńcze m.in. dla dzieci z autyzmem przeznaczono wyłącznie dla jednego podmiotu, który przy specyfice tej choroby nie jest w stanie usług wykonywać w sposób akceptowalny przez niektóre osoby chore, nie zwalnia organu od poszukiwania rozwiązań i środków, które umożliwią przyznanie usług w sytuacjach nietypowych. Organ skoro tych usług nie przyznał, to powinien również wyjaśnić w przekonujący sposób dlaczego nie podjął działań by K. W. zapewnić specjalistyczne usługi opiekuńcze uznając potrzeby tego konkretnego wnioskodawcy. Są one nie mniej ważne od potrzeb osób, którym organ pomocy takiej udzielił. Nie budzi wątpliwości, że indywidualizacja świadczeń umożliwia wypełnienie celów pomocy społecznej. Ze wskazywaną indywidualizacją świadczeń nierozerwalnie wiązać się musi elastyczność i "odpowiedniość" w dostosowaniu form pomocy do konkretnych sytuacji i indywidualnych potrzeb, bez niej bowiem nie byłoby możliwe wypełnienie postulatu godnego traktowania człowieka – beneficjenta pomocy społecznej, co potwierdza art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy; tym samym ustawodawca nakazuje stosować zasadę proporcjonalności przy doborze rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia. Zdaniem Sądu, organy pomocy społecznej skoncentrowały się wyłącznie na zagadnieniu dotyczącym finansowania specjalistycznych usług opiekuńczych oraz ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z naruszenia ustawy o finansach publicznych. Nie dość jednak wystarczająco skupiły się na beneficjencie pomocy i jego indywidualnych potrzebach, które mogłyby być – przy odpowiednim zaangażowaniu organu- zapewniane na warunkach dotychczasowych, przy dogłębnym i wnikliwym uwzględnieniu jego szczególnej, jednostkowej sytuacji, uwarunkowań psychofizycznych płynących z niepełnosprawności oraz, co najistotniejsze – możliwości kontynuowania bez uszczerbku dla dotychczasowych osiągnięć beneficjenta i pracy jaka została dokonana przez jego terapeutę. Specjalistyczne usługi opiekuńcze u osób m.in. z autyzmem, muszą być zorganizowane w taki sposób, by zapewniały stałość miejsca, czasu i osób pracujących z uczniem, co daje dziecku poczucie bezpieczeństwa, wyzwala jego aktywność i pozwala osiągać rezultaty w pracy terapeutycznej. Dokładna analiza przez organy konkretnego przypadku w oparciu obowiązujące przepisy prawa doprowadziłaby być może do odmiennego rozstrzygnięcia. Sąd przy tak sformułowanych rozstrzygnięciach na tym etapie nie ma możliwości ich pełnej kontroli, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ze względu na naruszenie art. 7, 77 § 1 jaki i 107 §3 K.p.a. W dniu 17 października 2018 r. akta sprawy wraz w ww. wyrokiem zostały otrzymane przez organ I instancji. Nie zgadzając się z treścią wyroku organ I instancji w dniu 8 listopada 2018 r. wystąpił do Prokuratury Okręgowej w K. z wnioskiem o zaskarżenie przez prokuratora wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W dniu [...] r. Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie wniosku W. W. o przyznanie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna K. W. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ . Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła W. W.. SKO w K. uznało, że zażalenie jest zasadne i postanowieniem z dnia [...] r., uchyliło postanowienie organu I instancji. Skarżąca złożyła również ponaglenie na bezczynność organu, gdyż w jej ocenie organ I instancji winien był podjąć działania na rzecz dziecka zaraz po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w dniu 17 października 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie at. 37 § 2 oraz § 6 K.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych postanowiło: 1) stwierdzić, iż MOPR w K. dopuścił się przewlekłości postępowania w sprawie załatwienia wniosku o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych po otrzymaniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21.06.201 8 r. sygn. akt II SA/Sz 336/18; 2) uznać, że stwierdzona przewlekłość prowadzonego postępowania nie posiadała cech rażącego naruszenia prawa; 3) zobowiązać Dyrektora MOPR w K. do niezwłocznego załatwienia sprawy, 4) zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych zaistniałej przewlekłości postępowania. W dniu 22 listopada 2018 r. (pismo z dnia 17 listopada 2018 r.) wpłynęło pismo Prokuratora Okręgowego w K., że brak jest podstaw prawnych do wniesienia przez prokuratora skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r. w trybie art. 177 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] r. po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. W. z dnia 12 grudnia 2017 r. 1/ przyznał pomoc społeczną w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna K. W. urodzonego [...] w okresie od dnia 2018.12.24 do dnia 2018.12.27 w wymiarze: 1) w miesiącu grudniu 2018r. 10 godzin (5 godzin terapii pedagogicznej i 5 godzin terapii logopedycznej) z odpłatnością 11% od wartości 1 godziny - [...] zł, opłata za usługi wynosi [...] zł. W decyzji wskazał, że kwotę 11 % wartości pomocy pokrywa Świadczeniobiorca w formie wpłaty na rachunek bankowy MOPR: [...], w terminie do 15. dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym wykonano usługę oraz, że specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone będą w miejscu zamieszkania Świadczeniobiorcy lub w miejscu wyznaczonym przez wykonawcę: Stowarzyszenie z siedzibą w [...]. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności tylko w części przyznania. 2/ odmówił realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych z mgr J. P. bez pośrednictwa Stowarzyszenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] r. organ I instancji w pkt. 1) odmówił przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla K. W. w okresie od stycznia 2018 r. do 18 marca. 2019 r., w pkt. 2) przyznał pomoc społeczną w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna K. W. w okresie od 19.03.2019 r. do 20.12.2019 r. w wymiarze 10 godzin tj. 5 godzin terapii pedagogicznej i 5 godzin terapii logopedycznej łącznie 40 godzin miesięcznie, z odpłatnością 15% wartości pomocy. Specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone będą w miejscu zamieszkania Świadczeniobiorcy lub miejscu wyznaczonym przez wykonawcę, tj. Stowarzyszenie, w pkt. 3) odmówił realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych z mgr J. P. bez pośrednictwa Stowarzyszenia. Decyzji w pkt 2 nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w pkt. 3 decyzji strona złożyła odwołanie i wniosła o uchylenie decyzji w tej części i orzeczenie co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję w części zaskarżonej i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 149 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwane dalej: "p.p.s.a", sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu bezczynności organu zauważyć należy, że jak wynika z akt sprawy organ I instancji po otrzymaniu w dniu 17 października2018 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt IISA/Sz 336/18 wraz z aktami administracyjnymi, wydał w dniu [...] r. decyzję, która w wyniku rozpoznania odwołania została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia [...] r. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organ I instancji wydał kolejną decyzję z dnia [...] r., a po złożeniu odwołania przez skarżącą organ II instancji uchylił decyzję w części zaskarżonej i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skoro obowiązkiem organu było doprowadzenie sprawy do jej rozpoznania w sposób merytoryczny to w takiej sytuacji uznać należy, że zaskarżony organ na dzień wniesienia skargi – 12 grudnia 2018 r. – nie pozostawał w stanie bezczynności w rozpoznaniu ww. sprawy. Sąd wskazuje, że organ w dniu [...] r. wydał decyzję przyznającą pomoc społeczną w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla małoletniego K. W., ale odmówił realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych z mgr J. P. bez pośrednictwa Stowarzyszenia. Brak było zatem podstaw, aby zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w określonym terminie. Sąd podkreśla przy tym, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym bezczynności, ocenie nie podlega prawidłowość działań organu administracyjnego zarówno co do formy, jak i treści podejmowanych rozstrzygnięć z uwagi na charakter sprawy. Rola sądu badającego skargę na bezczynność ogranicza się do sprawdzenia, czy organ na dzień wniesienia skargi był w stanie bezczynności i czy w nim pozostaje na etapie wyrokowania. Nie polega natomiast na merytorycznym kontrolowaniu prawidłowości rozstrzygnięcia organu. Skoro zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stąd na podstawie wskazanych przepisów Sąd, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Powyższe nie zwalnia jednak Sądu od dokonania oceny skargi pod kątem ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności w stopniu rażąco naruszającym prawo (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, bezczynność organu występująca w momencie wniesienia skargi, stanowiła naruszenie przepisów dotyczących terminów rozpoznania sprawy, jednak nie mieści się w kategorii rażącego naruszenia prawa. Analiza akt nie daje Sądowi podstaw do uznania, że w sprawie miało miejsce celowe unikanie przez organ podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony domagającej się czynności organu. Zaniechanie organu w zakończeniu postępowania administracyjnego wiązało się z próbą wyjaśnienia spornej w ocenach kwestii możliwości realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych przez mgr J. P. bez pośrednictwa Stowarzyszenia. Kierując się powyższym Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Analizując akta sprawy, Sąd zauważa, że w rozpoznawanej sprawie doszło do stanu przewlekłości postępowania. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organy administracyjne prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny wykonując wiele czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne, chociażby z uwagi na zawieszenie postępowania czy przedłużenie terminu załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji po otrzymaniu w dniu 17 października 2018 r. prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi powinien był niezwłocznie załatwić sprawę wniosku skarżącej z 12 grudnia 2017 r., a nie zawieszać postępowanie i oczekiwać, czy Prokurator Okręgowy w K. wniesie skargę kasacyjną od już prawomocnego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r. Okoliczności powyższe potwierdzają stan przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ. Jednakże zdaniem Sądu, nie ma podstaw do uznania, że opisana przewlekłość postępowania miała charakter rażący i w tym zakresie podzielić należy uwagi podniesione wyżej, co do rażącego naruszenia prawa w zakresie bezczynności. Jednocześnie w ocenie Sądu, z uwagi na wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek wszczynający postępowanie, brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę Sąd oddalił. Wskazać należy, że powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek przewlekłości organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi, zawierającej wniosek o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., nie wynika, aby skarżąca kasacyjnie doznała w związku z przewlekłością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Dodatkowo, mając na względzie uwagi poczynione powyżej, warto podkreślić, że przewlekłość w niniejszej sprawie nie trwała długo. Prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r. wraz z aktami sprawy wpłynął do organu I instancji 17 października 2018 r., a decyzja tego organu wydana została [...] r. Mając powyższe na uwadze, Sąd a podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, art. 151, art. 161§ 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.