II SAB/Sz 71/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. Ł. i A. Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta miała charakter rażącego naruszenia prawa, II. wymierza Prezydentowi Miasta grzywnę w kwocie [...] ([...]) złotych, III. umarza postępowanie w kwestii wyznaczenia terminu do wydania decyzji. W dniu [...] r. A. Ł. i K. Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przekształcenia przysługującego im prawa wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] , stanowiącej działkę nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] , w prawo własności. Skarżący wnieśli o wymierzenie grzywny organowi pozostającemu w bezczynności na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]uznał ich zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi Miasta jednomiesięczny termin załatwienia przedmiotowej sprawy. Termin ten upłynął, a skarżący nie otrzymali żadnej informacji o sposobie załatwienia sprawy, ani informacji o przyczynach zwłoki z podaniem terminu załatwienia sprawy. Skarżących nie poinformowano także, czy został sporządzony operat szacunkowy i czy możliwe jest jego przejrzenie. Skarżący oświadczyli, że sposób prowadzenia postępowania administracyjne-go w przedmiotowej sprawie spowodował, że utracili całkowicie zaufanie do organów Państwa. Do skargi A. Ł. i K. Ł. załączyli postanowienie Wojewody z dnia [...] r. z którego wynika, że skarżący w dniu [...] r. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa stanowiącej działkę nr [...]o pow. [...]ha położonej [...]przy ul. [...] . Ostateczną decyzją z dnia [...]r. nr [...]Kierownik Urzędu Rejonowego przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, stanowiącej działkę nr [...]o pow. [...]ha w prawo własności, na rzecz A. Ł. i K. Ł.. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził z urzędu nieważność ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r. nr [...] . Po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. i K. Ł. od tej decyzji, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...]r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody , a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2004 oddalił skargę A. i K. Ł. na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt OSK 783/04 oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie. W dniu [...]r. Prezydent Miasta wydał postanowienie o wyznaczeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy na dzień 30 grudnia 2006 r. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Wojewoda , po rozpatrzeniu zażalenia A. i K. Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu wniosku z dnia [...]r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, wyznaczył Prezydentowi Miasta dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. Postanowienie to zostało doręczone organowi pierwszej instancji w dniu [...]r., zatem dwumiesięczny termin upłynął w dniu [...] r. W wyznaczonym terminie Prezydent Miasta nie wydał decyzji, ani nie zawiadomił organu nadzoru o przyczynach niezastosowania się do zaleceń Wojewody . Pismem z dnia [...]r. Wojewoda wezwał Prezydenta Miasta [...] do złożenia wyjaśnień w sprawie pisma A. K. Ł. z dnia [...]r. dotyczącego przekroczenia terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. Wyjaśnienia przekazano organowi nadzoru pismem z dnia [...] r. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. A. i K. Ł. ponownie wystąpili do Wojewody o interwencję w sprawie załatwienia przedmiotowej sprawy przez Prezydenta Miasta oraz niedotrzymania dwumiesięcznego terminu wyznaczonego przez organ nadzoru. Pismem z dnia [...]r. Wojewoda ponownie wezwał Prezydenta Miasta do udzielenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zarzutu przewlekłego załatwiania sprawy. W odpowiedzi z dnia [...]r. Prezydent Miasta wyjaśnił m.in., że pismem z dnia [...]r. strony postępowania zostały poinformowane w trybie art. 10 K.p.a. o zebraniu materiałów i dowodów stanowiących podstawę do wydania decyzji. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Prezydent Miasta odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiącej działki o numerach: [...],[...], [...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i K. Ł., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], Prezydent Miasta zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] . Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił podjęcia zawieszonego postępowania powołując się na to, że zawieszenie postępowania nastąpiło w związku z toczącymi się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowaniami w przedmiocie: 1) stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej numerem działki [...]; 2) skargi na decyzję Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], z których to ostatnie nie zostało wówczas zakończone. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 0,[...] ha, z uwagi na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 163/07 decyzji wydanych przez organy I i II instancji w sprawie wywłaszczenia. Tym samym z dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Wojewody z dnia [...] r., ustała przyczyna zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [....] r. nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie, uzasadniając to "ponad trzyletnim okresem zawieszenia postępowania, w którym strona nie zgłosiła, czy rozstrzygnięcia w sprawie zagadnienia wstępnego mają charakter trwały" oraz "celem stwierdzenia, czy strona nie zrezygnowała z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności". Decyzją częściową z dnia [...]r. nr [...]Prezydent Miasta umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem A. Ł. i K. Ł. złożonym dnia [...] r., w części odnoszącej się do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] o pow. [...] ha. W pozostałym zakresie Prezydent Miasta orzekł w decyzji częściowej z dnia [...] r. nr [...], w której odmówił uwzględnienia żądania wnioskodawców przekształcenia. Od tej decyzji odwołanie wnieśli A. i K. Ł., a Wojewoda decyzją z dnia [...]r., nr [...]uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] r. nr [...], odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w rejestrze gruntów jako działki o numerach: [...]o pow. [...]ha i [...] o pow. [...]ha, w obrębie ewidencyjnym [...] (Kw. nr [...]), położonej w [...]. Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, decyzją z dnia [...] r., nr [...]uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji w dniu [...]r., a wnioskodawcy zostali poinformowani o odesłaniu akt. Pismem z dnia [...]r. organ I instancji poinformował strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...]r. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta zwrócił się do Prokuratury Rejonowej [...] z wnioskiem o wszczęcie, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) postępowania mającego na celu zaskarżenie do sądu ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...]r. nr [...], uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta, z dnia [...] i nr [...]i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] r .do Urzędu Miasta wpłynęła informacja o prawomocności wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I ACa 114/12, zobowiązującego A. i K. Ł. do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, po uprzednim otrzymaniu całej zapłaty. W dniu [...]r. do Urzędu Miasta wpłynęło zażaleń wnioskodawców na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie. Z odręcznej adnotacji z dnia [...] r. uczynionej na piśmie kierowanym do Referatu Użytkowania Wieczystego Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta wynika, że w dniu [...] r. została zawarta umowa z rzeczoznawcą majątkowym na wykonanie w terminie 14 dni operatu szacunkowego dla nieruchomości położonej przy ulicy [...] (dz. nr [...], [...] ). Prokurator Prokuratury Rejonowej [...]w piśmie z dnia [...] r. poinformował organ I instancji, że nie będzie wnosił skargi na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] . W dniu [...]r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła informacja o przeniesieniu aktem notarialnym z dnia [...] r., rep A nr [...] prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że K. Ł. nabył prawo wieczystego użytkowania nieruchomości oznaczonej nr [...]wraz z A. G. od Przedsiębiorstwa Państwowego Fabryki Kontenerów, na podstawie umowy z dnia [...] r. jako wspólnicy spółki cywilnej. W dniu [...] r. ze spółki wystąpił A. G., a przystąpiła do spółki A. Ł.. A. G. zbył na rzecz A. Ł. przysługujące mu roszczenie co do udziału w majątku Spółki dotyczące działki nr [..] przy ul. [...] . Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności. Decyzją z dnia [...]r. działka nr [...]została podzielona na działki: - nr [...]o pow. [...] m2, - nr [...]o pow. [...] m2, - nr [...] o pow. [...] m2. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]r., ponieważ nie został spełniony wymóg z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu, gdyż A. Ł. nie była użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed dniem [...]r. Decyzja ta jest prawomocna. W dniu [...] r. A .Ł. i K.Ł. zwrócili się o ponowne rozpatrzenie złożonego wniosku o przekształcenie, a w dniu [...] r. złożyli skargę w tej sprawie do Wojewody . Pismem z dnia [...] r. organ I instancji wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku, gdyż wniosek nie zawierał aktualnego odpisu z księgi wieczystej. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda oraz wnioskodawcy zostali poinformowani o tym, że Prezydent Miasta nie może podjąć żadnych kroków w sprawie przekształcenia do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed sądem administracyjnym. W dniu [...] r. A. Ł. i K. Ł. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt OSK 783/04 oddalił skargę kasacyjną. Akta administracyjne sprawy zostały zwrócone organowi w dniu [...] r. W dniu [...] r. organ I instancji podjął działania mające na celu ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość podlega komunalizacji, czy był sporządzony operat szacunkowy dla celów aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, oraz mające na celu ustalenia dotyczące wysokości wpłaconych rat, dokonanych zwrotów, zaległości i nadpłat. Pismem z dnia [...]r. organ ponownie wezwał strony do uzupełnienia wniosku o aktualny odpis z księgi wieczystej. Wniosek został uzupełniony [...] r. W związku z uzyskaną informacją, że działka nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, a sprawa wskutek skargi wnioskodawców znajduje się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, organ I instancji pismem z dnia [...] r. poinformował strony, iż w związku z tym przekształcenie nie jest możliwe do czasu uregulowania stanu prawnego działki nr [...] , możliwe jest natomiast przekształcenie pozostałych dwóch działek, tj. [...] i [...] , po uprzednim ich wyłączeniu z księgi wieczystej nr [...] . W odpowiedzi na to pismo A. Ł. i K. Ł. poinformowali w dniu [...]r., że w sprawie podziału działki nr [...] toczy się postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Prezydenta Miasta z dnia [...] r., dlatego nieuzasadnione jest wyłączanie działki nr [...] z księgi wieczystej nr[...] , oraz że wpis w księdze wieczystej dotyczący wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi przeszkody w przekształceniu. Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] r. z powodu skomplikowanego stanu prawnego nieruchomości i z uwagi na toczące się w sprawie postępowania przed sądami, oraz propozycję wnioskodawców dotyczącą zawarcia ugody. W dniu [...]r. skarżący złożyli do Wojewody skargę na działanie Prezydenta Miasta. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda wyznaczył dwumiesięczny termin załatwienia sprawy uznając, że stan prawny nieruchomości jest uregulowany. Pismem z dnia [...] r. skarżący zostali poinformowani o zleceniu wykonania operatu szacunkowego dla celów przekształcenia z uwzględnieniem podziału na działki. W dniu [...] r. skarżący zwrócili się o wykorzystanie operatu szacunkowego sporządzonego do celów aktualizacji opłaty rocznej, obowiązującej od [...] r. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował strony o konieczności określenia stopy kapitalizacji niezbędnej do ustalenia wartości nieruchomości oraz zlecenia wyceny z podziałem na poszczególne działki, ze względu na wygaśnięcie użytkowania wieczystego działki nr [...]. W dniu [...] r. weszła w życie ustawa z dnia [...]r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). W dniu [...] r. organ I instancji podjął działania mające na celu ustalenie, czy dla przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy oraz jakie jest jej przeznaczenie w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego. W tym samym dniu przesłał stronom sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy. Pismem z dnia [...] r. organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W związku z uzupełnieniem w dniu [...]materiału dowodowego przez wnioskodawców, organ pismem z dnia [...] r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji udzielił Wojewodzie emu wyczerpujących wyjaśnień o stanie prowadzonego postępowania. Pismem z dnia [...] r. strony poinformowano o zebraniu dowodów i materiałów w sprawie. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działki [...] . Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło tę decyzję wskazując na konieczność rozważenia zawieszenia prowadzonego postępowania w związku z postępowaniami toczącymi się przed sądami powszechnymi. Postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] r. organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o sporządzenie operatu szacunkowego dla celów przekształcenia. W dniu [...]r. strony wniosły o podjęcie zawieszonego postępowania. W dniu [...]r. do organu wpłynęła aktualizacja operatu szacunkowego, którą przesłano wnioskodawcom. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, ponieważ nie ustąpiły przyczyny zawieszenia. W dniu [...] r. do organu I instancji wpłynęła decyzja Wojewody ego z dnia [...]r. w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia działki nr [...] . Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta podjął z urzędu postępowanie celem ustalenia, czy rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego miało charakter trwały oraz czy strona nie zrezygnowała z przekształcenia. Decyzją z dnia[...] r. Prezydent Miasta odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla działek nr [...] i [...] w związku z niedopełnieniem warunków koniecznych do przekształcenia. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta orzekł o umorzeniu postępowania w części dotyczącej działki nr [...]. Wnioskodawcy złożyli odwołanie od decyzji z dnia [...] r. odmawiającej przekształcenia działek nr [...]i [...] , a Wojewoda po wcześniejszym zawieszeniu i podjęciu postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ustawą z dnia [...]r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) zmieniona została ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...), co spowodowało wątpliwości dotyczące zakresu zastosowania nowych przepisów. Spowodowało to konieczność zasięgnięcia opinii radcy prawnego oraz Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W dniu [...] r. Wojewoda zwrócił akta sprawy. W dniu [...] organ I instancji zawiadomił wnioskodawców o nowym terminie załatwienia sprawy. W dniu [...] r. Prezydent Miasta Szczecina wydał decyzję o odmowie przekształcenia. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] r. organ I instancji zwrócił się do Prokuratury Rejonowej z prośbą o zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji Wojewody z dnia [...] r. W dniu [...] wpłynął prawomocny wyrok Sadu Apelacyjnego zobowiązujący A. Ł. i K. Ł. do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. W dniu [...] r. A. Ł. i K. Ł. złożyli skargę na bezczynność organu I instancji, która została przekazana Wojewodzie emu. W dniu [...] r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Szczecinie poinformował organ I instancji, że nie będzie wnosił skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] r. W dniu [...]r. wpłynęło do organu I instancji postanowienie Wojewody z dnia [...] r., w którym organ odwoławczy wyznaczył organowi I instancji jednomiesięczny termin do załatwienia sprawy. W dniu [...] r. wpłynął akt notarialny Rep. [...] z dnia [...]r. zawierający oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeniesienie prawa wieczystego użytkowania działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania działki nr [...] . W związku z upływem miesięcznego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Wojewodę , pismem z dnia [...] r. strony zostały zawiadomione o konieczności wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, wraz z podaniem przyczyn zwłoki. Wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy było spowodowane koniecznością zebrania całego materiału dowodowego, tj. sporządzenia operatu szacunkowego oraz dokonania pozostałych czynności niezbędnych do wydania decyzji, tj. wyliczenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia, zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania, sporządzenia decyzji i jej doręczenia. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na [...] r. W dniu [...] r. rzeczoznawca majątkowy M. S. dostarczył operat szacunkowy, ale zawierał on błędy wymagające usunięcia. W dniu [...] r. rzeczoznawca majątkowy odebrał protokół rozbieżności. W dniu [...] r. wnioskodawcy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta. W dniu [...]r. rzeczoznawca majątkowy dostarczył poprawiony operat szacunkowy, natomiast w dniu [...] r. ustalono wysokość opłaty z tytułu przekształcenia, o czym poinformowano wnioskodawców. Dnia [...] r. wnioskodawcy wnieśli o rozłożenie płatności na 20 rocznych rat. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem. W ocenie Prezydenta Miasta skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadniona, ponieważ w toku postępowania strony na bieżąco były informowane o terminie załatwienia sprawy i przyczynach przesunięcia terminu. Od momentu złożenia wniosku o przekształcenie organ I instancji podejmował niezbędne czynności mające na celu załatwienie sprawy. Na termin realizacji sprawy przekształcenia wpłynął brak uprawnienia do uzyskania przez A. Ł. prawa własności, wynikający z pierwotnego brzmienia ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, co spowodowało stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] r., a następnie odwołanie wnioskodawców od tej decyzji i skargę do sądu administracyjnego. Akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero [...]r. W okresie pomiędzy [...] r. a [...] r., tj. do czasu wejścia w życie nowej ustawy o przekształceniu wniosek nie mógł być rozpoznany, ponieważ konieczne było sporządzenie operatu szacunkowego. Skorzystanie z operatu sporządzonego dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej od [...] r. nie było możliwe, z uwagi na brak tzw. stopy kapitalizacji niezbędnej do wyliczenia wartości użytkowania wieczystego. Istotnym czynnikiem była też zmiana cen nieruchomości w latach [...] , powodująca nieaktualność operatu z [...] r. Ustawa z dnia [...] r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) zawęziła katalog nieruchomości podlegających przekształceniu, a nieruchomość składająca się z działek nr [...] , [...]i [...] , nie spełniała warunków ustawowych, jednak strony uznały za bezzasadne wyłączenie działek do odrębnych ksiąg wieczystych w celu uzyskania prawa własności tych działek, które warunki spełniały. Nowelizacja ustawy o przekształceniu, która weszła w życie w dniu [...] r. rozszerzyła katalog osób uprawnionych do przekształcenia działek, jednak Prezydent Miasta Szczecina uznał, że został spełniony warunek z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu (...), który stanowi, że przepisy ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym osobom prawnym. Przedmiotowa nieruchomość z dniem [...] r. stała się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego państwowej osoby prawnej Fabryki Kontenerów "[...]" w [...] , co wyłączyło możliwość przekształcenia. Wnioskodawcy, jako następcy państwowej osoby prawnej, nie mieli legitymacji do wystąpienia z takim roszczeniem. Po uzyskaniu stanowiska Wojewody w związku z uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta odmawiającej przekształcenia nieruchomości, stanowiska prokuratury Rejonowej oraz Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie dotyczącej interpretacji art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu, postępowanie było kontynuowane. Zlecono wykonanie operatu szacunkowego i w związku z tym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy. Zdaniem organu I instancji ocena pracy tego organu wyrażona w postanowieniu Wojewody z [...] r. wskazująca na bezczynność, brak aktywności, oraz nie informowanie strony o wykonywanych czynnościach jest bezzasadna. Organ wykonywał bowiem szereg czynności i wydawał decyzje kończące postępowanie w sprawie (w [...]r., w [...]r., w [...]r.), które były każdorazowo uchylane przez organ odwoławczy, w tym Wojewodę i przekazywane do rozpatrzenia przez organ I instancji. Do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w II instancji nie doszło. W decyzjach uchylających wskazywano na konieczność przeprowadzenia kolejnych dowodów lub uzupełnienie braków formalnych. Również organ odwoławczy wskazywał na skomplikowany stan prawny nieruchomości (w postanowieniu z dnia [...] r.). Postępowanie przedłużały zmiany przepisów prawa powodujące konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego. Do terminów określonych w kpa nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (np. procedury przetargowej), okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu albo z winy strony. Organ I instancji dołożył wszelkich starań aby rozpoznać wniosek o przekształcenie bez zbędnej zwłoki, ale termin rozpoznania wniosku był uzależniony także od czynności podejmowanych przez strony (zażalenia, sprawy sądowe). Z tych przyczyn skarga na bezczynność jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona, tym bardziej że organ wydał już decyzję rozstrzygającą sprawę w postępowaniu administracyjnym którego dotyczy skarga na bezczynność. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr [...] . W tym stanie rzeczy skarga na bezczynność jako bezprzedmiotowa powinna zostać umorzona. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący poinformowali, że wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r., zatem decyzja ta nie jest ostateczna. W piśmie procesowym z dnia [...]r. małżonkowie Ł. oświadczyli, że podtrzymują skargę w całości i nie zgadzają się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, dotyczącym mi. in. niemożności wykorzystania operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżących art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności określa sposób postępowania w sytuacji gdy od dokonanej wyceny nieruchomości dla potrzeb opłaty rocznej do złożenia wniosku o przekształcenie nie upłynęły dwa lata. Przepis ten nie ma charakteru fakultatywnego, organ musi go zastosować. Dopiero gdy warunek z art.4 ust. 13 ww. ustawy nie jest spełniony, organ może zlecić sporządzenie nowego operatu. Zakres zastosowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma na potrzeby przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest w cytowanej ustawie wyraźnie określony. Przepisy ustawy 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mają charakter przepisów szczególnych, które należy stosować przed ustawą o gospodarce nieruchomościami. Art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powołuje się organ I instancji odmawiając stosowanie art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie może być stosowany. Stoi on w sprzeczności z powołanym wyżej art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu. Gdyby przyjąć, że ustawa o gospodarce nieruchomościami ma charakter nadrzędny, w praktyce stosowanie art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu nie byłoby możliwe w stosunku do kogokolwiek. Nieprawidłowe działanie organu I instancji wciąga skarżących w pułapkę odwoławczą, co przedłuża postępowanie i uniemożliwia skuteczne załatwienie sprawy, powoduje też konieczność dalszego uiszczania przez skarżących opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Jest to działanie na szkodę skarżących, tym bardziej, że wartość nieruchomości rośnie co może powodować wyższe koszty przekształcenia. Zdaniem skarżących organowi I instancji zabrakło nie tylko rzetelności ale i dobrej woli w załatwieniu sprawy, a w całym postępowaniu to wnioskodawcy byli obciążani odpowiedzialnością za wadliwe działanie Kierownika Urzędu Rejonowego w decyzji z dnia [...] r. Tymczasem to organ administracji państwowej wydając wadliwą decyzję spowodował szkodę skarżącym, którą mógł i powinien naprawić. W całym, trwającym piętnaście lat postępowaniu administracyjnym, nic nie wskazuje na wolę Prezydenta Miasta zakończenia przedmiotowego postępowania. Widząc niechęć organu do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, skarżący podjęli działania o nabycie tego prawa na podstawie art. 32 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak organ I instancji, w odpowiedzi na zgodę Wojewody ego na odpłatne zbycie prawa własności nieruchomości złożył wniosek do Wojewody o cofniecie zgody, co Wojewoda uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zakres przedmiotowy skarg i na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w Kodeksie postępowania administracyjnego lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 K.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 K.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 149 P.p.s.a. uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SAB 37/00, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.10.2012 r, IV SAB/Po 66/12- dostępne na stronie internetowej http:// orzeczenia.nsa.gov.pl ). W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, już po wniesieniu skargi na bezczynność Prezydent Miasta Szczecina wydał akt (decyzję z dnia 13 listopada 2012r. w przedmiocie przekształcenia na rzecz K. Ł. i A. Ł. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [..] - decyzja WGN – [...] ) – w tym zakresie więc, to znaczy w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, chociaż decyzja nie jest ostateczna, postępowanie ulegało umorzeniu. Biorąc jednak pod uwagę pełną treść art. 149 P.p.s.a., wykładnia i zastosowanie tego przepisu wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem [...] r.). Celem tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa, co pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian (por. postanowienie NSA z dnia 26.07.2012r., sygn. akt II OSK 1360/12 – http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji lub postanowienia nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., sąd - uwzględniając skargę - jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Odmienna wykładnia art. 149 P.p.s.a. prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego ( dalej K.c.) za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach P.p.s.a. oraz K.p.a. Tym samym orzeczenie w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a, jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (zob. cyt. wyżej postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r.). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należało więc przyjąć, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powodowało, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe ustalenia co do działania organu w związku z wnioskiem skarżących z dnia [...] r., a następnie po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego po wydanym w dniu 10 marca 2005 r. wyroku, jak i w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2007 r. II SA/Sz 163/07 a także przepisy art. 35 i 36 K.p.a. określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym – należało stwierdzić, że organ pozostając w bezczynności przez co najmniej 7 lat rażąco naruszył prawo. Zważywszy na wielowątkowy charakter sprawy, biorąc pod uwagę ocenę aktywności organu na poszczególnych etapach postępowania, jej załatwienie nie nastąpiło jednak w rozsądnym terminie, czyli w terminie w jakim można by oczekiwać wydania rozstrzygnięcia w sprawie nawet o dużym stopniu zawiłości. W tej sytuacji Sąd uznał, że opieszałość organu, upływ 14 lat od zainicjowania sprawy przez skarżących wskazuje, że nastąpiło kwalifikowane naruszenie prawa - o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Na wniosek skarżących Sąd, mając na uwadze poczynione ustalenia oraz rażące naruszenie prawa, wymierzył organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Mając na uwadze fakt, że ostatecznie organ załatwił sprawę jednocześnie z przesłaniem akt do Sądu a także wszystkie okoliczności sprawy Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie [...] zł, uznając, że będzie ona miała dostateczne działanie prewencyjne i represyjne ( punkt 2 wyroku). W pozostałym zakresie, to znaczy co do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, należało postępowanie umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowe wobec faktu wydania przez organ decyzji w dniu [...]r.