II SAB/Sz 73/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, II. stwierdza, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje organ Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego M. M. z dnia [...] r. w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. pełnomocnik M. M. (dalej powoływany jako: skarżący), wystąpił ze skargą na bezczynność Wojewody Z. (dalej: Wojewoda) w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę. W skardze zarzucono Wojewodzie naruszenie art. 35§3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.), poprzez brak podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do wydania decyzji w sprawie, pomimo upływu ustawowego terminu na jej załatwienie. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego zawnioskował o: a) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.); b) zobowiązanie organu do podjęcia czynności lub wydania aktu w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1); c) stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § la P.p.s.a.); Ponadto wniósł o: zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, także o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że pismem z 6 września 2021 r. wystąpił z wnioskiem do Wojewody o wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia jego mandantowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wszystkie niezbędne dokumenty zostały dołączone do wniosku. W ocenie skarżącego przedmiotowa sprawa (dotycząca wydania zezwolenia jednolitego na pobyt czasowy i pracę) nie powinna być kwalifikowana jako sprawa szczególnie skomplikowana. Ani charakter sprawy, ani zakres prowadzonego postępowania nie uzasadnia takiej kwalifikacji. W związku z powyższym uznać należy, że najdłuższy dopuszczalny czas prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie wynosić powinien miesiąc. Na dzień wnoszenia skargi postępowanie trwa już ponad 5 miesięcy. Nawet gdyby uznać, z czym zdaniem skarżącego nie sposób się zgodzić, że sprawa tego rodzaju jest sprawą szczególnie skomplikowaną to wciąż termin jej załatwienia upłynął już przeszło 3 miesiące przed wniesieniem skargi. Mimo upływu ww. terminów Wojewoda nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania stosownej decyzji, wobec czego pełnomocnik skarżącego najpierw wniósł ponaglenie a następnie skargę do sądu administracyjnego. Odpowiadając na skargę, w piśmie z [...] marca 2022 r., Wojewoda wniósł o jej odrzucenie jako przedwczesnej, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika organu Jak wyjaśnił organ, w dniu [...] września 2021 r. do Wojewody wpłynął wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek zawierał jednak szereg braków formalnych. Nie dołączono do niego załączników wynikających z art. 106 ust. 2a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w postaci dokumentów potwierdzających: 1. posiadanie dowodu miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, 2. zawarcie lub promesę zawarcia umowy zlecenia na stanowisku spawacza, 3. wysokość wynagrodzenia za pracę spawacza, 4. że, wysokość miesięcznego wynagrodzenia wskazanego w pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, nie jest niższa niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę. Braków tych skarżący ani jego pełnomocnik nie uzupełnił zarówno w dniu wniesienia ponaglenia jak i w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę na bezczynność organu, Urząd do Spraw Cudzoziemców nie wydał postanowienia. Organ stanął na stanowisku, że nie doszło do bezczynności w postępowaniu o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy z wniosku skarżącego, a skarga na bezczynność organu jest przedwczesna. Jak wywiódł organ administracji, skargę można wnieść dopiero wtedy, kiedy organ nie wykona, w zakreślonym w postanowieniu Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie terminie, czynności wymienionych w tym postanowieniu. Wojewoda nadmienił też, iż zgodnie z przepisami ustawy o cudzoziemcach, a w szczególności z jej art. 114 ust. 1, do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemiec jest zobowiązany załączyć ściśle w nim wymienione dokumenty oraz złożyć ten wniosek osobiście (obowiązek odebrania linii papilarnych). Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wniosek obarczony jest brakami formalnymi i do czasu ich usunięcia organ nie może nadać sprawie biegu. Skoro do dnia złożenia skargi, skarżący jak i reprezentujący go profesjonalny pełnomocnik nie uzupełnili braków formalnych, oznacza to, że świadomie godzili się na to, iż organ nie będzie mógł rozpocząć rozpatrywania przedmiotowego wniosku. Pomimo posiadania tej wiedzy przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, zostało wniesione ponaglenie, w którym skarżący nie ujawnił, że złożony przez niego wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy ma braki formalne uniemożliwiające nadanie sprawie biegu i że braków tych nie uzupełnił. Końcowo organ administracji wskazał, że bezczynności organu nie potwierdził Urząd do Spraw Cudzoziemców. Oznacza to, że skarga na tym etapie postępowania przed Wojewodą jest niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), ponieważ skarżący nie wyczerpał ustawowych przesłanek do jej wniesienia i złożył ją przedwcześnie, nie czekając na rozstrzygnięcie ponaglenia przez Urząd do Spraw Cudzoziemców w Warszawie czy na wypełnienie ewentualnych zaleceń tego Urzędu przez organ (w przypadku uznania ponaglenia za uzasadnione). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej powoływanej jako: P.p.s.a.), jako dotycząca bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody w zakresie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w następstwie wniosku wniesionego w dniu [...] września 2021 r. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wystąpieniem przez pełnomocnika skarżącego z ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a., o którego rozpatrzeniu przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców organ administracji dotychczas nie poinformował Sądu. Ponadto do dnia rozpatrzenia skargi organ nie poinformował też Sądu o rozpatrzeniu wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy względnie o podjęciu jakichkolwiek czynności w badanej sprawie. Zatem należy przyjąć, iż wniosek ten pozostaje w dalszym ciągu nierozpatrzony. W pierwszej kolejności, wobec zarzutu Wojewody zawartego w odpowiedzi na skargę w zakresie przedwczesności skargi, co w ocenie organu administracji daje podstawy do jej odrzucenia, Sąd uznał takie stanowisko za całkowicie nieuzasadnione. W szczególności brak jest podstaw do przyjmowania, że skargę na bezczynność organu administracji można wnieść dopiero po rozpatrzeniu ponaglenia przez organ wyższego stopnia i na dodatek po stwierdzeniu, że organ rozpatrujący wniosek nie zastosował się do ewentualnych zaleceń zawartych w postanowieniu, którym rozpatrzono ponaglenie. W myśl art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Z kolei stosownie do art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skarg na bezczynność organu administracji, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie przez stronę ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stronie przysługuje prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast zgodnie z treścią art. 37 § 3 P.p.s.a. ponaglenie należy wnieść do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Warto zauważyć, iż w myśl art. 37 § 2 k.p.a., w przypadku wpływu ponaglenia organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. Z powyższych przepisów nie wynika, aby po wniesieniu ponaglenia organ miał biernie oczekiwać na rozstrzygniecie organu wyższego stopnia i dopiero podjąć dalsze działania w sprawie w oparciu o treść postanowienia rozstrzygającego o zasadności ponaglenia. Wręcz przeciwnie, wyraźnie wyartykułowana wola ustawodawcy przekazania z ponagleniem akt jedynie w formie kopii wskazuje, iż organ rozpatrujący wniosek powinien dalej prowadzić swoje postępowanie. Rozstrzygnięcie ponaglenia ma dla takiej sprawy znacznie o tyle, iż może - w razie istnienia dalszej zwłoki organu prowadzącego postępowanie w załatwieniu sprawy - stanowić podstawę do skorygowania dotychczasowych działań organu oraz zobligować go do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości (tak art. 37 § 6 pkt 2 k.p.a.). Jak wskazał przekonująco Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt. II OSK 2497/19, skoro zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, to nie można przyjmować, że w rzeczywistości takiej skargi nie można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia, lecz dopiero po upływie terminu, w którym zgodnie z art. 37 § 3, § 4 i § 5 k.p.a., właściwy organ administracji byłby zobowiązany rozpatrzyć ponaglenie. Taka wykładnia prawa prowadziłaby do przyjęcia, że istnieje dodatkowy, wyraźnie nie przewidziany przez prawo, warunek, od którego zależy dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Warunkiem tym byłby upływ terminu, który został wyznaczony właściwemu organowi zgodnie z art. 37 § 3, § 4 i § 5 k.p.a., na rozpatrzenie ponaglenia. Jakkolwiek zatem datę wpływu ponaglenie i skargi w badanej sprawie dzieli odstęp zaledwie 3 dni, to jednak w świetle powyższego nie sposób uznać, aby dawało to podstawy do odrzucenia skargi z przyczyn wskazanych przez organ administracji w odpowiedzi na skargę. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zarzutu w zakresie wystąpienia bezczynności Wojewody w sprawie to nie jest kwestionowane przez organ administracji, iż mimo upływu prawie 9 miesięcy wniosek skarżącego pozostaje nadal nierozpoznany a z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do jego załatwienia, w tym w szczególności, aby wzywał skarżącego do uzupełniania stwierdzonych dopiero po wniesieniu skargi (w odpowiedzi na skargę) braków formalnych. Nie sposób nie dostrzegać, iż organ nie wyznaczył nawet skarżącemu terminu na złożenie odcisków linii papilarnych, przy czym z uwagi na organizację przyjmowania wniosków w okresie epidemii COVID-19 usunięcie takiego braku formalnego wymagało działania organu administracji w postaci wyznaczenia cudzoziemcowi terminu jego osobistego stawiennictwa w urzędzie. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezczynność ma miejsce, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W świetle powyższego w realiach badanej sprawy, w ocenie Sądu, zarzut bezczynności organu administracji okazał się uzasadniony i to nawet przy uwzględnieniu terminu wynikającego z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91) w myśl którego, jeśli terminy załatwiania spraw rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Nie można bowiem nie dostrzegać, iż organ w dalszym ciągu nie załatwił sprawy w okresie biegnącego po 29 stycznia 2022 r. "od nowa" 60-dniowego terminu a nawet brak jest podstaw do przyjęcia, iż podejmował w tym okresie jakiekolwiek działania zamierzające do załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy żądanie skargi w zakresie stwierdzenia bezczynności Wojewody zasługiwało na uwzględnienie (pkt I wyroku). Dokonując oceny czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2916/18, z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1775/17, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13). W niniejszej sprawie, z uwagi na znany sądowi z urzędu znaczny wpływ spraw do organu, problemy kadrowe urzędu oraz utrudnione jego działanie z powodu epidemii COVID-19, a także wobec wyraźnego wniosku pełnomocnika skarżącego domagającego się stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego prawa, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzeczono jak w pkt II wyroku. Ponieważ brak jest podstaw do przyjęcia, iż przed rozpatrzeniem skargi Wojewoda rozpatrzył wniosek skarżącego, zobowiązano organ do jego rozpoznania w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Postulowany przez pełnomocnika skarżącego termin 7 dni nie dawałby możliwości wyznaczenia odpowiedniego terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku, w tym na osobiste stawiennictwo skarżącego w urzędzie celem odebrania odcisków palców i w istocie uniemożliwiłby prawidłowe rozpatrzenie wniosku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (pkt V wyroku). Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl