II SAB/Sz 75/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. N. na bezczynność i przewlekłość Prorektora ds. K. Z. U. T. w S. w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie dwóch specjalności na kierunku chemia postanawia: odrzucić skargę K. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność i przewlekłość Prorektora Z. w sprawie wyrażenia zgody na otwarcie dwóch grup specjalnościowych na studiach stacjonarnych I stopnia na kierunku chemia w roku akademickim 2024/2025. Z uzasadnienia skargi wynika, że z uwagi na niewyrażenie zgody przez Prorektora ds. kształcenia Z. na utworzenie dwóch specjalności na semestrze 3 kierunku chemia, skarżący pismem z 1 sierpnia 2024 r. wystąpił do Prorektora ds. studenckich o ponowne rozpatrzenie sprawy o wyrażenie zgody w tym przedmiocie i utworzenie dwóch grup specjalnościowych. Prorektor ds. studenckich Z. przedmiotowy wniosek przekazał organowi właściwemu do załatwienia sprawy tj. Prorektorowi ds. kształcenia Z. . W dniu 29 sierpnia 2024 r. K. N. złożył przez e-mail ponaglenie do Rektora Z. na działanie Prorektora ds. studenckich Z. . W dniu 3 września 2024 r. Prorektor ds. kształcenia Z. podtrzymał swoją wcześniejszą decyzję o braku zgody na utworzenie dwóch specjalności na kierunku chemia (odręczna adnotacja na piśmie skarżącego z 1 sierpnia 2024 r.) o czym poinformowano skarżącego drogą mailową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Przystępując do rozpoznawania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać, czy dana sprawa znajduje się w ogóle w kognicji sądów administracyjnych. Zakres kognicji sądów administracyjnych został wyznaczony przez normy z art. 3 § 2-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. –Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższych regulacji wynika, że skarga na bezczynność (przewlekłość) jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez skarżącego działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; innych aktów lub czynności podejmowanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego. Z treści skargi wynika, że bezczynność i przewlekłość, jakiej miał dopuścić się Prorektor ds. kształcenia Z. dotyczy niewyrażenia zgody na utworzenie dwóch specjalności na kierunku chemia. W świetle obowiązujących przepisów tak określone żądanie nie wiąże się z wydaniem przez organ żadnego aktu czy czynności należących do właściwości organów administracji publicznej, w szczególności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem rozstrzygnięcia organów uczelni mające podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa (np. statucie uczelni, czy regulaminie studiów) dotyczące kwestii związanych z indywidualnie określonym podmiotem (studentem, pracownikiem uczelni) jednak nie przesądzające ostatecznie o jego sytuacji prawnej, tj. nie mające charakteru zewnętrznego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uczelnia wyższa to podmiot, który działa w formie zakładu administracyjnego. Stanowi więc jednostkę organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami, doktorantami), pracownikami zakładu, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie. (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2529/17, postanowienie WSA w Lublinie z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 37/19 i postanowienie WSA w Łodzi z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 544/20). Sąd podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i literaturze, że rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej mające podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. regulaminie studiów, czy zarządzeniu organów uczelni, które nie są przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym, mogą stanowić podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej – nie mają charakteru zewnętrznego (por. post. NSA z 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12). Brak uruchomienia specjalności wybranej przez studenta oznacza jedynie wykluczenie konkretnej specjalizacji w ramach kierunku studiów, nie uniemożliwia mu natomiast ani zdobycia wymaganej liczby punktów ECTS ani kontynuacji studiów. Zaskarżony akt nie wymagał formy decyzji administracyjnej i jego kontrola nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Kwestie związane bezpośrednio z tokiem studiów tj. udział w specjalizacjach uregulowane są przepisami o charakterze wewnętrznym, w niniejszej sprawie jest to zarządzenie Rektora Z. z 16 września 20219 r. w sprawie liczebności grup studenckich i doktoranckich oraz Zarządzenie nr 8 Dziekana [...] z 19 grudnia 2022 r. w sprawie wprowadzenia "Wydziałowej procedury wyboru przedmiotów obieralnych i specjalności". Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w sprawie, która nie jest sprawą należącą do kognicji sądu administracyjnego skargę tą należało odrzucić jako niedopuszczalną. Mając na uwadze powołane okoliczności, sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.