II SAB/Sz 8/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. i R. T. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej I. zobowiązuje Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku J. S. i R. T. z dnia [...] w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego ma charakter rażącego naruszenia prawa, III. wymierza Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości [...] zł ([...]), IV. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. S. i R. T. solidarnie kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. J.S. i R. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , zarzucając temu organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej "K.p.a." przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od zwrotu akt, zobowiązanie organu do ukarania pracownika winnego zaniedbania, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na ich rzecz. Uzasadniając skargę skarżący wskazali, że pismem z dnia [...] r. wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez przedsiębiorstwo przesyłowe Spółka A. Rejon Dystrybucji, polegającej na budowie bez pozwolenia na budowę napowietrznej linii energetycznej w miejscowości [...] w gminie [...] , podpartej słupem rozkraczonym przelotowym i słupem pojedynczym przelotowym, sprowadzającym zasilanie do kabla ziemnego na działce o nr ew. [...]w obrębie [...] w gminie [...] , stanowiącej własność skarżących. W dniu [...]r. skarżący złożyli zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 K.p.a., jednakże organ do dnia wniesienia skargi nie rozpoznał tego zażalenia. W ocenie skarżących, organ I instancji od dnia złożenia podania nie wydał żadnego aktu administracyjnego, tym samym naruszył art. 35 § 3 K.p.a. który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, naruszył także zasadę zaufania obywateli do organów administracji zawartą w art. 8 K.p.a., oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. W tej sytuacji wniosek o ukaranie pracownika winnego zaniedbań na podstawie art. 38 K.p.a. jest uzasadniony, a wniesienie skargi na bezczynność było konieczne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w odpowiedzi na skargę oświadczył, że jest ona nieuzasadniona. Wskazał, że po otrzymaniu wniosku skarżących z dnia [...] r. wezwał Spółka A.. do złożenia wyjaśnień w sprawie. W dniu [...] r. Spółka poinformowała organ, że linia SN zasilająca pompownię P-3 powstała na wniosek Związku Gmin Wyspy [...] z siedzibą w [...] . Na podstawie warunków przyłączeniowych została zaprojektowana linia zasilająca obiekt, a wybudowana na podstawie decyzji [...] z dnia [...] r. wydanej przez Urząd Rejonowy, w której zatwierdzono projekt budowlany. W związku z tym, w dniu [..] r. organ poinformował wnioskodawców o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] r. skarżący złożyli kolejne pismo zawierające żądanie wszczęcia postępowania w którym stwierdzili, że wyjaśnienia przesłane przez Spółka A.. dotyczą tylko przyłącza SN stanowiącego część całej samowoli budowlanej. W związku z koniecznością wyjaśnienia zasadności wniosku skarżących, organ nadzoru budowlanego w dniu [...] r. przesłał Spółce A. pismo skarżących z dnia [...] r. W odpowiedzi Spółka przesłała organowi kopię dokumentacji projektowej przedmiotowej linii wraz z protokołem odbioru technicznego. Wśród przesłanych organowi dokumentów znajdował się wypis z rejestru gruntów, w którym w pierwszej kolejności ujęto działkę [...]. Organ oświadczył, że nie jest w stanie ustalić, na jakiej podstawie skarżący twierdzą, iż poprzedni właściciele działki nr [...]nie wyrażali zgody na realizację przedmiotowej linii. Według przedłożonych dokumentów budowa realizowana była w latach 80-tych ubiegłego wieku, a skarżący właścicielami przedmiotowej działki stali się [...]r. Zatem, w chwili nabycia przez nich działki, przedmiotowa linia energetyczna istniała i była użytkowana od wielu lat, a nabywcy mieli świadomość jej istnienia w chwili nabycia działki. Kupili działkę z całym "dobrem" na niej się znajdującym. Organ nadzoru budowlanego poinformował wnioskodawców, że w przypadku naruszenia dóbr osobistych, powinni wystąpić na drogę postępowania cywilnego. Dalej PINB wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu skargi złożonej przez skarżących, postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczył mu nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] r. W tej sytuacji organ wyznaczył wizję lokalną z udziałem skarżących, Spółka A.., oraz inwestorem, tj. Związkiem Gmin Wyspy [...] na dzień [...] r. Z powyższego wynika, zdaniem PINB, iż organ nadzoru budowlanego systematycznie i bez zbędnej zwłoki, prowadzi postępowanie wyjaśniające i dokłada wszelkich starań w celu wyjaśnienia sprawy przedmiotowej linii energetycznej, mimo tego, że inwestycja była realizowana w latach 80-tych ubiegłego wieku i organ ma bardzo duże trudności z dotarciem do jakichkolwiek dokumentów z nią związanych. W dniu [...]r. na rozprawie skarżący R. S. oświadczył, że popiera skargę, oraz, że organ nadzoru budowlanego I instancji do dnia rozprawy nie podjął żadnych czynności. Skarżący wskazał, że domagał się od organu wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej związanej z usytuowaniem na jego działce słupów energetycznych. Poprzedni właściciel nieruchomości J.Ż. nie żyje, ale żyje jego żona która oświadczyła, że nie wiedzieli wraz z mężem o tej budowie, dowiedzieli się po fakcie kiedy słupy zostały wzniesione. Skarżący złożył do akt pisemne stanowisko w sprawie w którym podał, że organ nadzoru budowlanego nigdy nie poinformował wnioskodawców o przyczynie nie załatwienia w terminie ich podania o wszczęcie postępowania. Organ ten, przez pół roku po złożeniu wniosku usiłował wmówić skarżącym, że przedmiotowa linia energetyczna została wybudowana legalnie. Dopiero po złożeniu do Sądu skargi na bezczynność, PINB potraktował sprawę poważniej i w wyniku postępowania wyjaśniającego stwierdził, że linia elektroenergetyczna SN będąca przedmiotem wniosku, została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej i jest użytkowana bez pozwolenia na użytkowanie. Wszystkie dokumenty dotyczące wybudowanej w latach 80-tych linii energetycznej SN organ otrzymał od właściciela tej linii dnia [...] r., w związku z czym nie może mieć żadnych trudności z dotarciem do nich i ich zrozumieniem, ponieważ jest profesjonalistą. Znajdujący się wśród tych dokumentów wypis z rejestru gruntów z [...] r. w którym na pierwszym miejscu wymieniona jest działka nr [..] w [...] potwierdza jedynie, że znajdujący się na tej działce obiekt budowlany jakim jest linia elektroenergetyczna został wybudowany bez wiedzy i zgody jej ówczesnego właściciela J. Ż., co oznacza, że budowa była realizowana z pełną świadomością łamania prawa zarówno administracyjnego jak i cywilnego. W związku z tym postępowanie przed PINB powinno zakończyć się wydaniem stosownej decyzji, a nie lakonicznymi pismami. Sposób postępowania organu I instancji wskazuje na to, że organ ten zamierza prowadzić tę sprawę w nieskończoność, na co wskazuje chociażby pokrętne tłumaczenie organu, że nie zrozumiał czego dotyczą wnioski o wszczęcie postępowania. W celu precyzyjnego ustalenia żądania skarżących zwrócił się nie do nich, ale do właściciela samowoli budowlanej i mimo wykrycia nieprawidłowości poinformował wnioskodawców, że nie zamierza wydać decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym, że Spółka A. dnia [...] r. otrzymała decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego – zasilania wioski [...] kablem ziemnym omijającym nieruchomość skarżących, wydanie decyzji o rozbiórce samowoli budowlanej nie powinno skutkować zagrożeniem odcięcia dostaw energii do wioski. Wprost przeciwnie, umożliwiłoby Spółce A. szybsze zrealizowanie inwestycji, tym bardziej, że organ nadzoru budowlanego poinformował skarżących, iż jeśli nawet wydałby oczekiwaną przez nich decyzję, Spółka A. i tak by się od niej odwołała. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynność organów polega na tym, że Sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., IV SAB/Wa 108/07). Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1 – 4a P.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym wyznaczają zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do ustalenia przedmiotu żądania strony. Następnie po ustaleniu przedmiotu żądania strony, należy rozważyć, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwienia spraw określonego rodzaju. (vidé wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r., I OSK 287/10, LEX 745201, i z dnia 15 grudnia 2010 r., I OSK 259/10, LEX 745190 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy bezspornie wynika, że J. S. i R. T. domagali się wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na budowie na działce skarżących nr [...] w [...] napowietrznej linii elektroenergetycznej SN podpartej słupem rozkraczonym przelotowym i pojedynczym przelotowym, w szczególności sprawdzenia, czy prace budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem oraz, czy w ogóle były projektowane na ich nieruchomości ( pisma z dnia [..] r. i [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ( PINB) po otrzymaniu wyjaśnienia od Spółka A. . Rejon Dystrybucji poinformował skarżących o braku podstaw do wszczęcia postępowania ( pismo z dnia [...] r.). Następnie, po otrzymaniu od [...] dokumentacji projektowej linii energetycznej wraz z protokołu odbioru technicznego, w piśmie z dnia [...] r. stwierdził legalność wykonanych robót i odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe działanie organów należy uznać za niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Postępowanie administracyjne wszczyna się w dwojaki sposób: na wniosek strony lub z urzędu. Wyżej wymienione sposoby wszczęcia postępowania w zakresie inicjatywy procesowej nawiązują do zasady skargowości i oficjalności postępowania. Zarówno wszczęcie, jak też przebieg postępowania administracyjnego jest uzależniony od prawa materialnego. Sposób wszczęcia postępowania wynika bezpośrednio lub pośrednio z przepisów prawa – w tym przypadku przepisów Prawa budowlanego. Skoro właściciele nieruchomości poinformowali organ o samowoli budowlanej, która ma miejsce na należącym do nich gruncie, to w myśl powołanej wyżej zasady oficjalności, organ nie może poprzestać na działaniach pozorujących badanie przedmiotowej sprawy w oparciu o dowolnie dostarczone przez Spółka A. Spółka z o.o. dokumenty. PINB winien rozpatrzyć sprawę z punktu widzenia przepisów prawa materialnego odnoszących się do samowoli budowlanej i po ustaleniu właściciela linii energetycznej – ustalić legalność przedsięwzięcia. Nie jest wystarczające - w ocenie Sądu- poinformowanie osób zgłaszających samowolę budowlaną o legalności prowadzonych robót budowlanych, albowiem takie stwierdzenie organu winno poprzedzać wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, a następnie- w zależności od poczynionych ustaleń, wydanie rozstrzygnięć w przedmiocie samowoli budowlanej lub rozważenie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy prowadzenie postępowania w tym zakresie okaże się bezprzedmiotowe. Do wydania tego rodzaju rozstrzygnięć niezbędne są ustalenia w zakresie daty wzniesienia urządzeń energetycznych, obowiązujących w tym czasie przepisów prawa, a następnie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i ocena prawna. Mając na uwadze konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności ( art. 64 Konstytucji RP), skarżący nie mogą domniemywać jaki jest status obcych budowli, czy instalacji usytuowanych na gruncie będących ich własnością. Działań w tym zakresie, ze względu na ustawowe kompetencje nadzoru budowlanego, mają prawo domagać się od organów nadzoru budowlanego. Kwestia udziału skarżących w postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej winna zostać oceniona przez organ stosownie do przepisów prawa materialnego, co oznacza, że nawet wszczęcie postępowania z urzędu pociąga za sobą obowiązek organu poinformowania właścicieli nieruchomości o toczącym się postępowaniu. Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po otrzymaniu wniosku skarżących winien podjąć czynności przewidziane w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jak i ustawy Prawo budowlane i zgodnie z zasadą oficjalności wszcząć postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy urządzenia energetyczne wymienione we wniosku skarżących zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej. Skoro organ z pominięciem postępowania administracyjnego udzielił odpowiedzi skarżącym, to uznać należało, że nie przeprowadził czynności, do których był obowiązany i przez to naraził się na uzasadniony zarzut bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku przez skarżących oraz czteromiesięczny okres załatwiania sprawy, noszący cechy pozorności i braku znajomości obowiązującego prawa materialnego i procesowego, co w istocie nie doprowadziło do załatwienia sprawy, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał za zasadne także wymierzenie organowi na podstawie przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. grzywny w wysokości [..] zł. Ustalając wysokość tej grzywny Sąd doszedł do przekonania, że będzie ona na tyle dolegliwa dla organu, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący. Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a Sąd zobowiązał jednocześnie PINB do rozpoznania wniosku skarżących w terminie14 dni od daty zwrotu akt organowi. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżących solidarnie koszt wpisu ( zł).