II SAB/Sz 82/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Dnia 13 czerwca 2018 r. D. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność K. P. P. w S. w załatwieniu jego wniosku o przyznanie zapomogi. W skardze wniósł o: - zobowiązanie K. P. P. w S. do niezwłocznego i zgodnego z przepisami prawa dla tej instancji rozpatrzenia jego wniosku złożonego w siedzibie organu dnia 7 lutego 2018 r., - stwierdzenie, że organ dopuścił się nieuzasadnionej bezczynności, wobec braku jakichkolwiek działań dla załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony z dnia 6 lutego 2018 r. o przyznanie świadczenia pieniężnego w sprawie osobowej policjanta, gdzie organ uchyla się od obowiązku załatwienia sprawy w trybie nakazanym art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej "k.p.a.") oraz, że w sposób oczywisty doszło do naruszenia nakazu zasady załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki i nieuzasadnionego przekroczenia terminu instrukcyjnego określonego art. 35 k.p.a., w okolicznościach, w których nie istniały żadne okoliczności sprawy skomplikowanej, czy wymagającej szczególnego postępowania wyjaśniającego lub wiedzy specjalistycznej, - o przyznanie od skarżonego organu kwoty, w uznaniu sądowym, w związku z naruszeniem prawa strony do zgodnego z prawem i w terminie, bez zbędnej zwłoki, rozpatrzenia sprawy do organu wniesionej zgodnie z nakazami ustawowymi oraz postępowania wszczętego wnioskiem strony. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że raportem wniesionym skutecznie w dniu 7 lutego 2018 r. złożył wniosek o przyznanie zapomogi wraz z jego uzasadnieniem. Do chwili obecnej skarżony organ nie wydał jakiegokolwiek aktu prawnego związanego z przyznaniem lub też odmową przyznania świadczenia pieniężnego w sprawie osobowej policjanta. Zdaniem skarżącego, w przedstawionych okolicznościach faktycznych, organ naruszył zasadę szybkości załatwiania spraw, termin instrukcyjny określony w art. 35 k.p.a. oraz "konstytutywną" zasadę załatwiania spraw w trybie określonym art. 104 k.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym piśmiennictwem i orzecznictwem opartym na wykładni art. 104 k.p.a. organ jest zobowiązany, jeśli przepis prawa szczególnego nie określa odmiennie, wydać decyzję administracyjną, zarówno pozytywną, jak i negatywną, aby strona mogła skorzystać z prawa do kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] r. K. P. P. w S. w sprawie powołania komisji ds. opiniowania raportów-wniosków o udzielenie bezzwrotnych finansowych zapomóg losowych oraz regulaminu jej działania, skierował raport-wniosek skarżącego do Komisji celem zaopiniowania i przedstawienia opinii. Raport w chwili obecnej znajduje się u Przewodniczącego Komisji, który do tej pory nie zwoływał posiedzenia ze względu na fakt, iż informacja o przekazaniu środków finansowych dotycząca funduszu zapomóg losowych do dyspozycji K. P. P. w S. została przekazana w dniu 13 marca 2018 r. Jednocześnie jak wynika z Regulaminu Komisji ds. opiniowania raportów-wniosków o udzielenie bezzwrotnych finansowych zapomóg losowych, komisja obraduje na posiedzeniach zwoływanych doraźnie przez Przewodniczącego w zależności od bieżących potrzeb. Do dnia 12 kwietnia 2018 r. raport-wniosek złożony przez skarżącego był jedynym jaki wpłynął do Komendy. Jednak w opracowaniu przez funkcjonariuszy jednostki były następne wnioski, w związku z przekazanymi informacjami Naczelników Wydziałów na odprawach służbowych o uruchomieniu funduszu, co spowoduje zwołanie posiedzenia celem rozpatrzenia większej ilości raportów. Do chwili obecnej wpłynęły cztery wnioski, z których ostatni datuje się na 24 maja 2018 r. Jednocześnie w związku z okresem urlopowym i przebywaniem członków Komisji na zaplanowanych urlopach wypoczynkowych termin zwołania Komisji celem rozpatrzenia raportów został ustalony na dzień 21 czerwca 2018 r. W tej sytuacji, zdaniem organu, skarga asp. D. K. jest bezzasadna. W piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2018 r. organ wyjaśnił, że przepisy K.p.a. w stosunku do funkcjonariuszy Policji znajdują zastosowanie wyłącznie w sprawach osobowych. Natomiast zapomoga ma charakter jednorazowej bezzwrotnej pomocy policjantowi i pozostaje w związku ze szczególną sytuacją życiową w jakiej znalazł się funkcjonariusz, a nie w związku ze służbą policjanta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "P.p.s.a."). Art. 119 pkt 4 P.p.s.a. dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, między innymi, w wypadku, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym też trybie została rozpoznana niniejsza sprawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 P.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy P.p.s.a. został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd administracyjny nie jest władny orzekać merytorycznie w danych sprawach, zatem nie ma uprawnienia by wydać orzeczenia przyznające stronie uprawnienia lub obciążające ją jakimś obowiązkiem opartym na obowiązujących przepisach prawa materialnego. Cechą wspólną wszystkich aktów prawnych i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. jest okoliczność, iż wszystkie one mieszczą się w zakresie działalności administracji publicznej, ponieważ wyłącznie do kontroli aktów prawnych o takim charakterze uprawnione są sądy administracyjne. Takie akty lub czynności podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym, co istotne, kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Kolejnym istotnym elementem takich aktów i czynności jest element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie spór dotyczy tego, czy fakt, iż organ nie rozpoznał wniosku skarżącego o przyznanie zapomogi, podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 2067 ze zm.) policjantowi przysługują następujące świadczenia pieniężne: 1) zasiłek na zagospodarowanie; 2) nagrody oraz zapomogi; 3) nagrody jubileuszowe; 4) dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe; 5) należności za podróże służbowe i przeniesienia; 6) świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby. Zgodnie natomiast z art. 110a ust. 2 ustawy o Policji, policjantowi mogą być przyznawane zapomogi, w formie pieniężnej lub rzeczowej, w przypadku indywidualnych zdarzeń losowych, klęski żywiołowej, choroby, śmierci członka rodziny oraz innych zdarzeń powodujących pogorszenie sytuacji materialnej policjanta i jego rodziny. Tworzy się w Policji fundusz nagród i zapomóg dla policjantów, z przeznaczeniem na nagrody i zapomogi, o których mowa w ust. 1 i 2 – art. 110a ust. 3. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 110b Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 25 września 2014 r. rozporządzenie w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1314). Z treści tego rozporządzenia wynika, że zapomogi przyznaje przełożony, z własnej inicjatywy, na uzasadniony wniosek innego przełożonego policjanta, organizacji związku zawodowego policjantów lub policjanta. Wniosek powinien w szczególności określać formę zapomogi. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające wystąpienie zdarzenia określonego w art. 110a ust. 2 ustawy - § 3 ust. 1- 3. Przełożony, przyznając zapomogę, bierze pod uwagę sytuację materialną policjanta i jego rodziny oraz fakt uzyskania z innego źródła pomocy finansowej z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z wystąpieniem zdarzenia określonego w art. 110a ust. 2 ustawy - § 4. Nagrodę motywacyjną i zapomogę wypłaca się w terminie 14 dni od dnia ich przyznania, z zastrzeżeniem § 2 ust. 5 - § 5. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że odmowa przyznania zapomogi następuje w formie decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. Nr. 644 ze zm.) sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności: 1) przyjęcia do służby w Policji oraz zwolnienia z tej służby; 2) mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia; 3) skracania okresu służby przygotowawczej policjanta, zwalniania go z odbywania tej służby lub przedłużania okresu tej służby; 4) okresowego opiniowania policjantów; 5) przenoszenia lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości; 6) delegowania do pełnienia służby poza granicami państwa; 7) oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją; 8) powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości; 9) zawieszania w czynnościach służbowych; 10) mianowania na stopnie policyjne, obniżania stopni policyjnych i ich przywracania; 11) udzielenia zezwolenia na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą; 12) udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych; 13) ustalania prawa do nagrody rocznej; 14) udzielania wyróżnień, przyznawania nagród motywacyjnych oraz wykonywania kar dyscyplinarnych. Wprawdzie cytowany przepis tylko przykładowo wymienia niektóre sprawy osobowe, w których wydaje się rozkaz personalny, to jednak rodzaj spraw zaliczonych do tzw. spraw osobowych pozwala wyprowadzić wniosek, że przyznawanie policjantom zapomóg nie mieści się w pojęciu spraw osobowych. Jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez sprawy osobowe ustawodawca rozumie sprawy ściśle związane z nawiązaniem stosunku służbowego i przebiegiem służby policjanta. Zapomoga ma natomiast charakter jednorazowej pomocy policjantowi, pozostaje w związku ze szczególną sytuacją życiową w jakiej znalazł się funkcjonariusz, a nie w związku ze służbą policjanta. Z przepisów przywołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 września 2014 r. wynika, że tworzy się specjalny fundusz nagród i zapomóg. O sposobie rozdysponowania środków zgromadzonych w ramach funduszu z mocy decyzji K. M. P. w S. Nr [...] z dnia [...] r. decyduje komisja. Pozwala to postawić tezę, że zapomoga o której mowa w art. 110a ust. 2 ustawy o Policji ma charakter świadczenia zbliżonego do świadczenia socjalnego i jako taka nie ma charakteru roszczeniowego. Jej przyznanie (odmowa przyznania) pozostawione jest uznaniu przełożonego i pozostaje bez żadnego związku ze służbą. Z przepisów ustawy o Policji, ani przepisów wykonawczych nie wynika, aby odmowa przyznania zapomogi wymagała decyzji administracyjnej. Przepis § 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów stanowi, że nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. W myśl ust. 2 tego przepisu do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza powołanych wcześniej uregulowań prawnych prowadzi do konkluzji, że przepisy K.p.a. w stosunku do funkcjonariuszy Policji znajdują zastosowanie wyłącznie w sprawach osobowych. Przesłanki uzasadniające przyznanie zapomogi, brak związku ze służbą oraz brak regulacji pozwalających w takich sprawach stosować przepisy K.p.a. uzasadniają twierdzenie, że sprawy w tym przedmiocie nie mają charakteru spraw osobowych, dla których przewidziana jest forma rozkazu personalnego. Sprawa przyznania zapomogi nie może też zostać zakwalifikowana do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998 r sygn. akt II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz.139). Sprawa przyznania zapomogi przez przełożonego nie ingeruje w żaden sposób w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że akt ten nie mieści się również w zakresie spraw, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2015 r. I OSK 1563/15 CBOiS, w przedmiocie odmowy udzielenia policjantowi urlopu. Podsumowując stwierdzić należy, że wniosek o przyznanie zapomogi nie ma charakteru żądania administracyjnoprawnego, bowiem organ nie był uprawniony do władczego działania w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego, a więc do wydania decyzji administracyjnej, której domaga się skarżący. Skargę na bezczynność należało zatem odrzucić, uznając, że zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność organu nie mieści się w granicach przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a tym samym, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.