II SAB/Sz 85/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy G. w przedmiocie wykonania uchwały postanawia: odrzucić skargę. L. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., ze skargą na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy G., polegającą na niewykonaniu uchwały Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 24 listopada 2016 r., Nr XXX/267/16 i nieprzystąpienie do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino, w obrębie Pniewo, przy ul. Gryfińskiej w Pniewie. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXI/183/08 z dnia 29 lutego 2008 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Gryfino. Następnie organ ten uchwałą nr X/90/11 z dnia 25 sierpnia 2008 r. dokonał zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Gryfino w Rejonie Pniewo i Żórawki, poprzez przeznaczenie działek nr [...] i nr [...] stanowiących własność wnioskodawcy, pod funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zmieniając tym samym ich przeznaczenie (rolne). Wskazał, że zmiana ta została dokonana przez organ pomimo dwukrotnego zwracania uwagi przez L. K. i P. K. na fakt wykonywania przez nich na przedmiotowych działkach działalności rolniczej i zwracania się o utrzymanie poprzedniej funkcji działek. Podniósł, że w dniu 21 września 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przywrócenia funkcji rolnej na należących do niego działkach. Stwierdził, że efektem tego było wydanie m.in. uchwały nr XXX/267/16 z dnia 24 listopada 2016 r. Zauważył, że zgodnie z § 4 tej uchwały weszła ona w życie w życie z dniem podjęcia, a ponadto zgodnie z § 3 jej wykonanie zostało powierzone Burmistrzowi Miasta i Gminy G. i do czerwca 2017 r. nie zostało wykonane. Dodał, że w dniu 16 czerwca 2017 r. wezwał organ, w trybie art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r . o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wykonanie ww. uchwały. W piśmie z dnia 13 lipca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. odmówił uznania wezwania jako zasadnego. Według skarżącego, bezczynność organu naruszyła jego interes prawny, wynikający z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wykonania uchwały nr XXX/267/16 z dnia 24 listopada 2016 r. w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Burmistrz Miasta i Gminy G., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Skarga okazała się niedopuszczalna. Zakres przedmiotowy skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym regulowany jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.").Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 – 9 P.p.s.a., skarga do sądu przysługuje na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a). Ponadto art. 3 § 3 P.p.s.a., zawiera generalną formułę co do właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i sądy stosują środki określone w tych przepisach. Przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 3 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., jest art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), przewidującym możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Powołany przepis zawiera odesłanie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W świetle powołanych wyżej regulacji prawnych, skuteczne wniesienie skargi na postawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uzależnione jest od spełnienia następujących przesłanek: 1) zaskarżona bezczynność organu gminy musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, 2) zaniechanie organu musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Jedynie w sytuacji spełnienia wyżej wymienionych wymogów łącznie, możliwe jest przystąpienie przez sąd do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi. W przedmiotowym przypadku, skarżący zarzuca bezczynność organu wykonawczego gminy - Burmistrzowi Miasta i Gminy G. w przedmiocie wykonania uchwały Rady Miejskiej w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino w obr. Pniewo, przy ul. [...], a zatem w dziedzinie, która bez wątpienia należy spraw z zakresu administracji publicznej. Nie mniej jednak należy mieć na względzie, że wniesienie skargi na bezczynność organu gminy do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w art. 101a u.s.g. może dotyczyć wyłącznie niewykonywania czynności nakazanych prawem, w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych uchwał w określonej materii. Uwzględnienie skargi na podstawie ww. przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek wydania określonych aktów przez organ samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Niedopuszczalna jest zatem skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11, opubl. w Lex nr 1151908). Powyższe stwierdzenie odnosi się odpowiednio do sytuacji organu wykonawczego gminy w podejmowaniu działań służących działalności organu stanowiącego, w których organ uchwałodawczy ma możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zachodzi opisany stan niedopuszczalności skargi. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017, poz. 1073 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), który sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Dodatkowo trzeba mieć na względzie, że stosownie do art. 14 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p., organami właściwymi do podjęcia inicjatywy w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są wyłącznie rada gminy, bądź wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z przepisów powyższych, określających zadania gminy, a więc również i jej obowiązki, nie wynika jednak prawo podmiotu powołującego się na swój interes prawny do żądania od gminy podjęcia czynności mających na celu przyjęcie uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy uchwalenie planu miejscowego nie jest obowiązkowe. W powołanej mierze, obowiązek gminy dotyczy wyłącznie sporządzenia planu miejscowego w sytuacjach szczególnych, tj. terenów zajętych pod lotniska wojskowe; terenów przeznaczonych do prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego; terenów dla których utworzono park kulturowy; dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej oraz nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej. Tego rodzaju szczególny przypadek ustawowy w niniejszej sprawie nie występuje, gdyż jak wynika z akt sprawy, podjęcie uchwały dotyczy przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i przy tym dla obszaru, przeznaczonego uprzednio na cele rolnicze, a obecnie na zagospodarowanie budownictwem jednorodzinnym w gminie G., w obrębie P. przy ul. [...], a więc nie dotyczy terenów, dla których ustawowo nałożony został obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji należy uznać, że brak jest podstawy prawnej po stronie skarżącego, aby skutecznie mógł on żądać od organu wykonawczego działań, polegających na realizacji uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy uchwały zmieniającej to studium, a więc z sferze w której co do zasady organy gminy mają pełną autonomię w podejmowaniu działań uchwałodawczych. Oceniając na tym tle interes prawny skarżącego należy ponadto uwzględnić, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany w takim studium, nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej (tzw. akt kierownictwa wewnętrznego). Akty te obowiązują tylko jednostki, które podległe są organowi wydającemu te akty. Zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że nie nakłada on na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy. Nienormatywność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14, opubl. w Lex nr 2102249). Skoro przystąpienie do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co do zasady nie wywołuje skutku w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jakichkolwiek podmiotów, to tym bardziej bezczynność organu wykonawczego gminy w przedmiocie podjęcia działań mających na celu doprowadzenie do wykonania ww. aktu, nie może wywoływać następstw w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Nie było możliwe także wniesienie przedmiotowej skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., gdyż w świetle powołanego przepisu, przewidziana jest skarga na bezczynność administracji publicznej w stosunku do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. W tej sytuacji skargę L. K., należało uznać za niedopuszczalną. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 w związku z art. 3 § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.