II SAB/Sz 85/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na przewlekłość postępowania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie w przedmiocie wznowienia postępowania I. stwierdza, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie dopuścił się przewlekłości postępowania w przedmiocie wydania decyzji po wznowieniu postępowania, II. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie do wydania decyzji, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie na rzecz skarżącego J. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 18 marca 2025 r. J. M. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, wywiódł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie (dalej: "organ") w sprawie postępowania dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania (nr WONS.512.1.2023.MR). Skarżący wniósł w skardze o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa, 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania skarżonego organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, 4) orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł, 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi wnoszący ją podniósł w szczególności, że organ wszczął postępowanie w związku z pismem skarżącego z 11 lipca 2023 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 w zw. z art. 150 § 1 w zw. z art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") z uwagi na brak udziału strony - bez jego winy, w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją organu z 23 maja 2023 r., nr WONS.512.1.2023.MR o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Organ postanowieniem z 11 września 2023 r., nr WONS.512.1.2023.MR (doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 18 września 2023 r.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu z 23 maja 2023 r. Postanowienie to zostało wydane przez organ po trzech miesiącach od dnia złożenia wniosku wznowieniowego. Na powyższe postanowienie organu, pismem z dnia 25 września 2023 r., zostało złożone zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ"), za pośrednictwem organu I instancji. W wyniku wniesionego przez stronę zażalenia, GDOŚ postanowieniem z 13 grudnia 2023 r., nr DOA-WSzOP.512.34.2023.MG utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Następnie skarżący w dniu 16 stycznia 2024 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GDOŚ. W efekcie powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 416/24 uwzględnił skargę J. M. i uchylił oba wyżej wymienione postanowienia. Odpis wyroku wraz ze sporządzonym uzasadnieniem został przesłany z Sądu do GDOŚ w dniu 11 lipca 2024 r. Wyrok WSA w Warszawie nie został zaskarżony przez GDOŚ, w związku z tym orzeczenie to jest prawomocne. Następnie dopiero postanowieniem z 18 grudnia 2024 r., nr WONS.512.1.2023.MR, czyli po pięciu miesiącach od przekazania akt GDOŚ, zaskarżony organ wydał postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Kolejnym działaniem organu, którym zawiadomiono stronę, było zawiadomienie z 13 stycznia 2025 r. o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, z uwagi na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jako nowy termin załatwienia sprawy organ wskazał dzień 20 lutego 2025 r. Jak podniósł skarżący, niestety termin 20 lutego 2025 r. również nie został przez organ dotrzymany. Kolejnym zawiadomieniem z 20 lutego 2025 r. organ poinformował o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, ze względu na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jako nowy termin załatwienia sprawy organ wskazał dzień 21 marca 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę zaskarżony organ podał, że udzielił odpowiedzi na wszystkie pisma skarżącego, przedłużał postępowanie informując o tej okoliczności stronę. Nadto argumentował, iż na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że sprawa jest trudna i skomplikowana, a organ nie może działać pochopnie i pod naciskami strony. Nadto organ wyjaśniał, że musi działać starannie a określenie charakteru sprawy, jako "szczególnie skomplikowanej", należy do organu, który to organ przedmiotową sprawę za taką właśnie uznał. Ponadto organ podał, że podnoszone przez skarżącego w pismach argumenty, zarzuty wymagają wyjaśnienia, ponieważ dotyczą kwestii merytorycznych, które mogą w pewnym zakresie rzutować na podstawową okoliczność w przedmiotowej sprawie, tj. czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Organ wskazał również, że sam skarżący podnosząc wiele dodatkowych argumentów i zarzutów w przedmiotowej sprawie przyczynił się do konieczności podejmowania przez organ działań mających na celu szczegółowe wyjaśnienie sprawy. Dodatkowo organ argumentował, że podejmował wszelkie czynności w przedmiotowej sprawie zmierzające wprost do skutecznego finalnego zakończenia sprawy. Zwrócił również organ uwagę, że nawet o hipotetycznej przewlekłości czy bezczynności w niniejszej sprawie można mówić od chwili otrzymania przez organ wyroku WSA w Warszawie, nie zaś od momentu złożenia wniosku przez skarżącego o wznowienie postępowania w 2023 r. Zdaniem organu, wszystkie działania począwszy od dnia wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego były podejmowane przez skarżącego, do których miał on oczywiście prawo, ale działania te spowodowały, że sprawa jest procedowana od 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a., w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Z akt administracyjnych wyłania się następująca chronologia wydarzeń: - skarżący złożył do organu wniosek z 11 lipca 2023 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z 23 maja 2023 r., nr WONS.512.1.2023.MR, - organ wydał postanowienie z 11 września 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, - skarżący wniósł zażalenie z 25 września 2023 r. na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, - organ wystosował zawiadomienie z 2 października 2023 r. o przekazaniu zażalenia do GDOŚ, - GDOŚ wydał postanowienie z 13 grudnia 2023 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, - w dniu 16 stycznia 2024 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie GDOŚ, - WSA w Warszawie wydał wyrok z 18 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 416/24 uwzględniający skargę skarżącego na ww. postanowienia organu I i II instancji, - w dniu 25 listopada 2024 r. nastąpiło przekazanie akt sprawy wraz wyrokiem WSA w Warszawie, przez GDOŚ do organu I instancji, - organ wystosował zawiadomienie z 13 stycznia 2025 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy, - organ wystosował w dniu 20 lutego 2025 r. kolejne zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy do dnia 21 marca 2025 r. - w dniu 24 lutego 2025 r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień m.in. dotyczących wykazania jej interesu prawnego w sprawie. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 35 k.p.a., sprawa winna być załatwiona w terminie 1 miesiąca, a sprawa skomplikowana – w terminie 2 miesięcy. W ocenie Sądu, wszystkie wyżej podane wyżej okoliczności wskazują na przewlekłość w działaniu organu. Przewlekłość postępowania należy oceniać przez pryzmat sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w szczególności poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, natomiast czynności te nie zmierzają do merytorycznego zakończenia sprawy. W tym przypadku, Sąd stwierdził, że czynności były wykonywane w dużych odstępach czasu, bez powiadamiania stron, a w okresie dotyczącym dwóch ostatnich zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie, działał nieefektywnie. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając wszystkie wskazane dotąd okoliczności, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wymaga wyjaśnienia, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Sąd uznał, że w badanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie przybrało formy kwalifikowanej, o której mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Na ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości zasadniczy wpływ miały czynności organu, który podejmował działania przewidziane prawem wydając orzeczenia, które następnie były skarżone przez stronę. Zaznaczyć należy, że w ostatnim etapie postępowania, organ dwukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, przy tym działał przewlekle, bowiem nie podejmował niezwłocznie działania zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, takim działaniem przewlekłym było wezwanie strony (skarżącego) dopiero w dniu 24 lutego 2025 r. do przedstawienia interesu prawnego oraz do wykazania tytułu do nieruchomości i wyjaśnienia w jaki sposób doszło do powstania szkody. Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się przewlekłości w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że orzeczenie wydane w oparciu o wyżej wymienioną podstawę ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak np. NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). Przyjąć zatem należy, że suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W badanej sprawie Sąd uznał, że przyznanie stronie sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy, w szczególności mając na uwadze, że naruszenie przez organ prawa jego przewlekłością nie miało postaci kwalifikowanej. Z tego też względu Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.