II SAB/Sz 95/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Gminy Miasto Szczecin w przedmiocie obniżenia czynszu p o s t a n a w i a odrzucić skargę W dniu 31 grudnia 2024 r. K. W. złożyła wniosek do Gminy Miasto Szczecin – Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie o udzielenie obniżki czynszu najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w S.. Pismem z dnia 13 stycznia 2025 r. (uzupełnionym pismem z dnia 14 lutego 2024 r.) organ poinformował wnioskodawczynię, że złożony przez nią wniosek nie podlega rozpatrzeniu, ponieważ dotychczasowa obniżka czynszu wygasa z dniem 31 stycznia 2025 r., zaś obniżka czynszu przyznawana jest na okres 12 miesięcy licząc od pierwszego dnia następnego miesiąca po miesiącu, w którym złożono kompletny wniosek. W związku z tym przedmiotowy wniosek należało złożyć w terminie od 1 stycznia 2025 r. do 31 stycznia 2025 r. Jednocześnie organ wskazał, że istnieje możliwość złożenia ponownego wniosku o obniżkę czynszu. Pismem z dnia 1 kwietnia 2025 r. K. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Gminy Miasto Szczecin (uzupełnioną pismem z dnia 21 maja 2025 r.) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu 31 grudnia 2024 r. o obniżenie czynszu najmu lokalu położonego przy ul. [...] w S.. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, jako niedopuszczalnej, wskazując, że nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491, 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r., poz. 422 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) jak również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzona być może tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W takiej sytuacji również bezczynność w tym zakresie nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Sądy administracyjne nie są powołane w szczególności do rozpoznawania spraw, które należą do właściwości sądów powszechnych. Nie kwestionując twierdzeń zawartych w skardze wskazać należy, że adresatem stawianego przez skarżącą zarzutu, a więc braku żądanej reakcji Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie na wniosek o obniżenie czynszu wynajmowanego przez nią lokalu, nie może być sąd administracyjny. W orzecznictwie, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wskazuje się, że generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 725), która także wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. Na podstawie delegacji określonej w art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 omawianej ustawy – Rada Miasta Szczecin podjęła w dniu 29 czerwca 2021 r. uchwałę nr XXX/873/21 w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Szczecin na lata 2021-2025, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Szczecina lokale, znajdujące się w dyspozycji Gminy, w tym zasady polityki czynszowej i warunki obniżenia czynszu. Szczegółowy tryb postępowania w sprawie udzielania obniżek czynszu reguluje z kolei zarządzenie Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 15 września 2023 r. nr 432/23. Mając na uwadze powyższe regulacje, należy uznać, że gmina – dążąc do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach oraz do poprawy gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta, w tym warunków zamieszkiwania najemców lokali komunalnych - realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Następuje to w drodze uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej). Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez ww. organ do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpatrywanej sprawie skarżąca zwróciła się do Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie z wnioskiem o obniżenie czynszu najmu lokalu komunalnego przy ul. [...] w S.. Nie mamy tu zatem do czynienia z zakwalifikowaniem bądź odmową zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a z działaniem polegającym na zmianie warunków takiej umowy w zakresie wysokości czynszu najmu ww. lokalu. W konstrukcji tej nie ma zatem jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Innym słowy, sprawy dotyczące umów najmu lokali komunalnych mają charakter stosunków cywilnoprawnych i nie dają podstawy do wydawania decyzji ani innych aktów administracyjnych w tym względzie. Należy podkreślić, że skarżąca w dniu 10 grudnia 2019 r. zawarła z Gminą Miasto Szczecin – Zarządem Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie umowę nr [...] – udostępnienia lokalu w celu przeprowadzenia prac remontowych, , a następnie w dnu 21 września 2021 r. – kolejną umowę – najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Szczecin oznaczonego nr [...], położonego w budynku przy ul. [...]. Jak wynika z § 12 tej umowy, zostaje ona zawarta na czas nieoznaczony i zgodnie z § 6 ust. 2 obowiązuje od dnia podpisania protokołu technicznego odbioru prac remontowych. Jednocześnie w § 18 tej umowy wskazano, że w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego oraz ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W konsekwencji uznać należy, że skoro niedopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na pismo Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie informujące o pozostawieniu wniosku o udzielenie obniżki czynszu za najem lokalu komunalnego bez rozpoznania, to tym samym za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu w tym zakresie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec zatem stwierdzenia, że sprawa ze skargi K. W. na bezczynność Gminy Miasto Szczecin nie należy do właściwości sądu administracyjnego, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.