II SAB/Sz 98/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącej T. J. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. T. J. skargą z dnia 9 października 2019 r., na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki domu letniskowego wybudowanego przy ul. [...] w miejscowości N.. W skardze zarzuciła naruszenie: a) art. 35 § 1 i art. 35 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie zachodzi przewlekłość; b) art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. polegający na przyjęciu, że organ egzekucyjny działał w postępowaniu egzekucyjnym bez zbędnej zwłoki; c) art. 130 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak zlecenia wykonania zastępczego. Biorąc powyższe pod uwagę, wniosła o: 1. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wyegzekwowania nakazu rozbiórki, orzeczonego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny w maksymalnej wysokości; 3. stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; 4. zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; 5. w razie uwzględnienia skargi, na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., wniosła o przyznanie na swoją rzecz od organu sumy pieniędzy do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi strona, powołując się na przepisy art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stwierdziła, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Zdaniem skarżącej, w rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy nakazu rozbiórki domu letniskowego wybudowanego przy ul. [...] w miejscowości N.. Skarżąca wykorzystała środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., składając w dniu [...] czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zażalenie na bezczynność organu powiatowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pomimo upływu ponad 9 lat od wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki nie wyegzekwował jej wykonania. Skarżąca zarzuciła organowi znaczne odstępy czasowe w podejmowaniu czynności przez organ egzekucyjny, czym naruszono przepis art. 35 i 36 k.p.a. oraz brak zlecenia wykonania zastępczego z naruszeniem art. 130 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie skarżącej, organ nie podjął odpowiednich działań zmierzających do wykonania nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego opisał przebieg czynności podejmowanych w ramach egzekwowania wykonania nakazu rozbiórki domu letniskowego wybudowanego przy ul. [...] w N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, mającego doprowadzić do wyegzekwowania nakazu rozbiórki domku letniskowego, wynikającego z ostatecznej decyzji. W pierwszej kolejności, przed oceną zasadności merytorycznych zarzutów skargi, obowiązkiem Sądu jest zbadanie dopuszczalności skargi. Jak trafnie wskazała strona skarżąca w uzasadnieniu skargi, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozpoznaje skargi na: - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj.: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2019 r. poz. 768 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; lub - przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Według art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sądy administracyjne rozpoznają również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Celowym jest zwrócenie uwagi, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest bezczynność organu w wydaniu decyzji, postanowienia albo aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przytoczonych przepisów prawa, lecz bezczynność w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sprawie wykonania przez zobowiązaną zapadłej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Koniecznym było zatem uwzględnienie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), które w określonym zakresie w sposób szczególny regulują kwestie proceduralne występujące w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 6 § 1 i 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel (podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (§ 1). Natomiast, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu tych czynności służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia, zaś na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (§ 1a). W orzecznictwie oraz w literaturze przedmiotu wskazuje się, że przytoczony przepis art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma charakter przepisu szczególnego do art. 35 k.p.a. i wyłącza jego zastosowanie w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów tejże ustawy. Wprowadzono w nim samoistną, niezależną od rozwiązania polegającego na skardze na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., możliwość złożenia skargi na bezczynność, polegającą na niepodejmowaniu przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, również przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Zatem podmiotowi wymienionemu w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia (np. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi. Niedopuszczalna jest jednak skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Ol 100/17, postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Gl 18/18 i z dnia 10 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 42/09; "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz" pod redakcją R. Hausera, wyd. z 2018 r.). Z przedstawionych regulacji wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmująca bezczynność organów możliwa jest tylko w podanym wyżej zakresie. Uwzględniając powyższe zauważyć również należy, że skarżąca nie jest stroną postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stronami tymi są, co do zasady, wierzyciel będący jednocześnie organem (PINB) i zobowiązana. Skarżącej, jeżeli wykaże, że jej interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, przysługuje prawo złożenia skargi na bezczynność wierzyciela kierowaną do organu wyższego stopnia (ZWINB w S.), a na postanowienie tego organu oddalające skargę, przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Natomiast skarga na bezczynność organu może mieć miejsce w przypadku nierozpoznania skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06). Podsumowując, skoro przedmiotem skargi nie jest bezczynność organu w przedmiocie wydania któregoś z orzeczeń, o których mowa w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to wniesiona skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w kontekście przedstawionych wyżej, szczególnych rozwiązań procesowych mających na celu zwalczanie bezczynności w ramach postępowania egzekucyjnego, musiała być uznana za niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.