II SO/Sz 2/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy z wniosku A. K. o wymierzenie grzywny Spółce A. za nieprzekazanie do sądu w terminie skargi na bezczynność p o s t a n a w i a : I. wymierzyć Spółce A. grzywną w wysokości [...] ([...]) złotych, II. zasądzić od Spółki A. na rzecz A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. A. K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o wymierzenie Spółce A grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 9 lipca 2013 r. na bezczynność tego podmiotu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Wnioskodawca podniósł, że jego skarga na bezczynność została doręczona Spółce w dniu 12 lipca 2013 r. i mimo upływu 15 dniowego terminu na przekazanie skargi sądowi, określonemu w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skardze nie nadano biegu. Spółka A w odpowiedzi na wniosek wnosiło o jego oddalenie wskazując, że nigdy nie otrzymało od skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a pierwszym pismem otrzymanym od niego była skarga na bezczynność, na którą, pismem z dnia 12 lipca 2013 r., udzieliło odpowiedzi. Spółka wskazywała również, że nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne ani dysponującym majątkiem publicznym. Jako podmiot prywatny prowadzi działalność gospodarczą ukierunkowaną na osiąganie zysku, zaś usługi przewozu osób świadczy na podstawie umów cywilnych. Nie dysponuje żadnym majątkiem publicznym, w szczególności za taki majątek nie mogą być uznane dopłaty do biletów ulgowych, co stanowi rekompensatę dla przewoźnika zobowiązanego do stosowania ustawowych ulg. Przewoźnik, wykonujący regularny przewóz osób na podstawie ustawy o transporcie drogowym (art. 18 a) zobowiązany jest do stosowania ulg przewidzianych w ustawie. Tak więc zgodnie z art. 8 a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U z 2012 r. poz. 1138) kwotę dopłat stanowi różnica między wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen bez ulg ustawowych a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi. W piśmie procesowym z dnia 1 października 2013 r. A. K. podtrzymał argumentację przemawiającą – jego zdaniem – z uwzględnieniem wniosku o wymierzenie grzywny, akcentując przy tym, że wyłącznymi przesłankami do wymierzenia organowi grzywny jest uchybienie obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 P.p.s.a., oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę postępowania. Postanowieniem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SO/Sz 19/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. oddalił wniosek A. K. o wymierzenie grzywny Spółce A. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wprawdzie Spółka A nie jest organem w rozumieniu art. 55 § 1 P.p.s.a., jednakże na mocy art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze. zm.). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 tego aktu, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania im tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu. Zatem - zdaniem Sądu - przedsiębiorstwo będące spółką prawa handlowego, wykonujące zadania w zakresie regularnego przewozu osób, wykonuje zadania które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z powyższego faktu nie wynikała - zdaniem Sądu - konieczność zastosowania wobec podmiotu, niebędącego organem w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust.1 P.p.s.a., Sąd podkreślił, że należało w szczególności mieć na uwadze cel ww. przepisu, który pełni funkcję dyscyplinującą, a także represyjną wobec każdego podmiotu, którego działanie ma być poddane kontroli sądu administracyjnego. Funkcja ta winna być zaś realizowana w razie stwierdzenia przez sąd administracyjny, wykonujący swą kontrolną funkcję, uporczywego lub wynikającego z zaniedbań uchylania się od poddania sądowej kontroli. Sąd jednak w działaniu Spółka A takich cech się nie dopatrzył. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, by skarżący zwracał się do ww. spółki z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Spółka dowiedziała się o pytaniu skarżącego ze skargi na bezczynność którą otrzymała w dniu 12 lipca 2013 r. i w tym samym dniu udzieliła żądanej informacji. Ze strony Spółki doszło do niezrozumienia intencji strony, która wystosowała skargę na bezczynność. Spółka działała w przeświadczeniu, że udzielając żądanej informacji załatwiła sprawę i nie pozostaje w zwłoce. Sąd podkreślił, że Spółka wprawdzie nie przesłała skargi do Sądu w terminie, lecz skoro nie wiedziała wcześniej o wniosku strony, to udzielając odpowiedzi mogła być przekonana o załatwieniu sprawy. Zważywszy zatem na zaistniałe okoliczności sprawy, a w szczególności, na to, że w aktach sprawy brak wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarga na bezczynność która była pierwszym pismem wnioskodawcy skierowanym do spółki, mogła być nieopatrznie zrozumiana jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tym bardziej, że spółka nie jest organem władzy publicznej ale podmiotem prawa handlowego i mogła nie znać procedur wynikających z ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Ponadto, informacja publiczna objęta wnioskiem została udostępniona niezwłocznie, a jest to główny cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, którego realizacji służy skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. A. K. w złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu, zarzucił mu (miedzy innymi): - naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 udip, poprzez oddalenie wniosku skarżącego i odmowę wymierzenia organowi grzywny mimo zaistnienia wszelkich przesłanek uzasadniających ukaranie organu, - naruszenie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a., poprzez oddalenie wniosku skarżącego pomimo spełnienia wszelkich przesłanek uzasadniających jego uwzględnienie, - naruszenie art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 P.p.s.a., poprzez nie wymierzenie organowi grzywny w wysokości tam określonej, - naruszenie art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, co narusza zasadę zaufania obywateli do władzy sądowniczej oraz zasadę sprawiedliwości społecznej, - naruszenie art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 170 P.p.s.a., poprzez zachwianie zaufania do wymiaru sprawiedliwości, wskutek wydania orzeczenia sprzecznego z ww. przepisami prawa jak również z utrwaloną linią orzecznictwa, - naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez aprobatę dla stanu rzeczy, w którym organ poprzez swoje zaniechanie ogranicza prawo jednostki do Sądu i nie ponosi z tego tytułu żadnej kary. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2014 r. , sygn. akt I OZ 1268/13 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a., organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Jednocześnie przepis art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej skraca powyższy trzydziestodniowy termin do dni 15 od dnia otrzymania skargi w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei według art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie nieprzekazania przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Grzywna jest wymierzana przez sąd w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zawarte w tym przepisie stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, (w niniejszym przypadku w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione było zatem wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jak bowiem wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji, organ uchybił wskazanemu terminowi. Złożony został również stosowny wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Oceniając zasadność oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny, Sąd zaznaczył, że ma ona charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Służy bowiem nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że wymierzenie grzywny nie ma charakteru obligatoryjnego, jednakże podkreślił, że oddalenie wniosku w tym przedmiocie nie może być dowolne. Musi bowiem opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, że organ, na którym ciążył taki obowiązek obiektywnie nie miał możliwości go zrealizować w przepisanym terminie. Za takie przesłanki nie można jednak uznać okoliczności nieznajomości, bądź niewłaściwej interpretacji przez organ przepisów prawa, czy też jednostkowego, nie mającego charakteru umyślnego działania, dokonanego naruszenia. Mogą one bowiem, co najwyżej wpływać na wysokość wymierzonej grzywny. Do ww. grupy nie można także zaliczyć okoliczności dotyczących niewykazania faktycznego doręczenia organowi wniosku o udzielenie informacji publicznej, czy też faktu jej faktycznego udzielenia, skoro nie wpływają one na kwestię przekazania samej skargi na bezczynność w tym przedmiocie. Reasumując Sąd II instancji wskazał, że o ile zatem Sąd I instancji uzna, że Spółka A, jako organ w znaczeniu funkcjonalnym było zobligowane przekazać wniesioną przez A. K. skargę na bezczynność w przepisanym terminie, czego nie uczyniło i nie stwierdzi innych, niż wskazane dotychczas, okoliczności przemawiających za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny, wymierzy temu organowi grzywnę, biorąc pod uwagę wyżej wskazane okoliczności i bacząc, aby jej wysokość była adekwatna do wagi dokonanego naruszenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że w niektórych przypadkach wymierzenie grzywny w wymiarze symbolicznym może także realizować swoje cele. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Przedmiotem rozpoznania Sądu, na skutek postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1268/13, stał się ponownie wniosek A. K. o wymierzenie Spółce A grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 9 lipca 2013 r. na bezczynność tego podmiotu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Sąd orzekający w niniejszym składzie jest związany jest stanowiskiem wyrażonym w powołanym powyżej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, w ramach swoich ustawowych kompetencji, dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, zaś przywołany powyżej przepis ustanawia szczególne, w ramach tej kontroli, uprawnienie sądu administracyjnego tj. możliwość wymierzenia organowi administracji publicznej grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czyli nieprzekazania sądowi w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy. W tej sprawie, w pierwszej kolejności oceny wymaga możliwość zastosowania przepisu art. 55 § 1 P.p.s.a. w stosunku do Spółki A, które nie jest organem władzy publicznej i nie dysponuje majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art.4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania im tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1054/11, LEX nr 1068365). Tak więc przedsiębiorstwo będące spółką prawa handlowego, wykonujące zadania w zakresie regularnego przewozu osób, wykonuje zadania, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jednakże z powyższego faktu nie wynika zasadność i konieczność zastosowania, wobec tego podmiotu, art. 55 ust. 1 tej P.p.s.a., choć oczywiście możliwości tej - w zw. z treścią art. 3 § 3 P.p.s.a. - wykluczyć nie można. O zasadności wymierzenia grzywny organowi decydować będą okoliczności wynikające z konkretnej sprawy, przy ocenie których należy w szczególności mieć na uwadze cel ww. przepisu. Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast w myśl art. 55 § 1 wskazanej ustawy, w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny: 1. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę 2. złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w ustawowym terminie, bez względu na przyczyny takiego stanu rzeczy. Natomiast wymierzając grzywnę w określonej wysokości, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny nie wypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Należy również podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 wskazanej wyżej ustawy z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, czy też umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09 (ONSAiWSA 2010/1/2) podniesiono bowiem, iż skoro z art. 54 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ustawy obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (vide: postanowienie NSA z dnia 30.01.2013 r. sygn. akt I OZ45/13; LEX Nr 1273880 ). Z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wynika, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że termin przewidziany w art. 54 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został skrócony do 15 dni. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organ nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Z kolei okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi mogą mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Zadaniem grzywny jest bowiem nie tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Określając wysokość grzywny w przedmiotowej sprawie, Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim niedługi okres zwłoki w przekazaniu skargi A. K. na bezczynność Spółki A do Sądu, skarga bowiem winna była być przekazana najpóźniej do dnia 29 lipca 2013 r., natomiast jej przekazanie nastąpiło w dniu 2 września 2013 r. Jak wynika z wyjaśnień organu, opóźnienie to wynikło z błędnej interpretacji charakteru pisma z dnia 9 lipca 2013 r. (skarga), które organ odczytał jako wniosek o udzielenie informacji publicznej i takowej informacji udzielił pismem z dnia 12 lipca 2013 r. W konsekwencji Spółka trwała w przeświadczeniu, że sprawa wniosku została załatwiona. Sąd uznał zatem, że opóźnienie tego podmiotu w realizacji ustawowego obowiązku przekazania skargi, który nie jest organem władzy i może nie znać procedur sądowoadministracyjnych nie miało znamion celowego, umyślnego naruszenia przepisów. Zdaniem Sądu, grzywna w wysokości [...] zł jest adekwatna do wagi dokonanego przez spółkę naruszenia, o czym Sąd orzekł na wstępie na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.