SA/Sz 2283/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia WSA Marzena Kowalewska /spr/ Protokolant Beata Majewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zmiany uchwały dotyczącej czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych o d d a l a skargę W dniu [...] r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] . w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż postanowienia przedmiotowej uchwały rażąco naruszają art. [...] r. Przepisy wprowadzające kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z treścią - wskazanego przez Radę w podstawie prawnej uchwały - art. XII § 1 ustawy wprowadzającej kodeks pracy, gmina określa dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Przepis ten nie ustala organu gminy, który ma decydować o czasie otwierania i zamykania placówek handlowych. Zgodnie jednak z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działań gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy) i w związku z tym Rada Miasta - jaka organ kompetentny - zasadnie podjęła ww. uchwałę. Jednakże w §1 kwestionowanej uchwały Rada ustaliła czas pracy dla konkretnych podmiotów - placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych (sklep [...] "). W tym miejscu organ nadzoru podkreśla, iż przepis art. Xll § 1 ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Przepis ten ustanawia bowiem ogólną normę kompetencyjną upoważniającą gminę do określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Realizacja powyższego upoważnienia może nastąpić jedynie w drodze wydania przez organ stanowiący gminy aktu generalnego, adresowanego do nieokreślonego kręgu adresatów. Uchwała w tym przedmiocie, mając swoje źródło w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest przepisem powszechnie obowiązującym na terenie gminy. W kontekście powyższego, stwierdzić należy, iż uchwała Rady Miasta [...] ma w istocie charakter indywidualnej decyzji kierowanej do konkretnych podmiotów. Taka regulacja w rażący sposób narusza powołany wyżej artykuł ustawy wprowadzającej kodeks pracy (podobne: wyrok NSA w Krakowie z 10 stycznia 1995 r.,). Mając powyższe na względzie, stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] r. w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych, jest uzasadnione i konieczne. Rada Miasta działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy samorządzie gminnym zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zarzucając naruszenie art. XII § 1 ustawy z dnia [...] r. -Przepisy wprowadzające Kodeks pracy ( Dz.U. Nr 24, poz.142 z późn. zm.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591). Wskazując na powyższe podstawy skargi strona skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] . w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] . w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych. Strona skarżąca nie podziela całkowicie ocen Wojewody zawartych w zaskarżonym rozstrzygnięciu, ponieważ oparte są, jej zdaniem, na niewłaściwej interpretacji przepisów art.XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy ( Dz.U. Nr 24, poz.142 z późń. zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącej podejmując zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę działała w granicach upoważnienia zawartego w art.XII §1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. W oparciu o ww przepis została podjęta uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych, która m.in. określiła w załącznikach nr 2 i nr 3 do uchwały czas pracy placówek gastronomicznych i handlowych, których funkcjonowanie wykracza poza godz. [...]. Rada Miasta podjęła 19 uchwał zmieniających w/w uchwałę nr [...] ( w których ustalano czas pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych), z których 15 zostało ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Województwa. Organ nadzoru nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń do treści podejmowanych uchwał, pomimo, że to on decydował o ich opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Nadto skarżąca podniósła, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w toku rozpatrywania skargi [...] na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej [...] w Szczecinie wyrokiem z dnia [...]. oddalił skargę [...] uznając, że nie jest ona zasadna. NSA uznał, że uchwała nr [...] . została wydana przez właściwy organ i w granicach ustawowego upoważnienia. NSA na potwierdzenie swojego stanowiska przytoczył szereg orzeczeń NSA, w tym m.in. również orzeczenie przywoływane przez organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu na potwierdzenie przeciwstawnego stanowiska - wyrok NSA w [...] z 10 stycznia 1995r., Strona skarżąca ponadto wskazuje, że ustalając w zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwale, czas pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych, podobnie jak w 19 poprzednich, nie wskazywała na konkretnych właścicieli lub prowadzących dane placówki. W przypadku gdy nastąpi zmiana prowadzącego np. sklep [...] i nie zmieni on jego czasu pracy to nie będzie musiał występować o jego nowe ustalenie. Skarżąca kwestionuje stanowisko Wojewody [...] zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym w sprawie w/w uchwały Rady Miasta, a szczególnie ocenę dotyczącą kręgu adresatów uchwały. Wojewoda podtrzymując swoje stanowisko wskazuje, iż przepis zawarty w art. XII § 1 ustawy wprowadzającej kodeks pracy, upoważnia gminę (jej organ stanowiący) do określania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Jednakże w § 1 kwestionowanej uchwały Rada Miasta ustaliła czas pracy dla konkretnych podmiotów - placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych (sklep [...] ). Art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej dla poszczególnego sklepu i to niezależnie od osoby, która jest jego właścicielem. Przepis ten ustanawia bowiem ogólną normę kompetencyjną upoważniającą gminę do określenia w uchwale, będącej bez wątpienia aktem prawa miejscowego, dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dIa ludności. Realizacja powyższego upoważnienia może nastąpić jedynie w drodze wydania przez organ stanowiący gminy aktu generalnego, adresowanego do nieokreślonego kręgu adresatów. Uchwała w tym przedmiocie, mając swoje źródło w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest przepisem powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Akty prawa miejscowego to akty prawa powszechnie obowiązującego stanowione na obszarze działania organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego. Wśród cech istotnych przepisów powszechnie obowiązujących należy wymienić w szczególności to, że: - przepisy powszechnie obowiązujące adresowane są i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, - najczęściej bezpośrednio określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, - akty te muszą zawierać normy powtarzalne i nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego muszą zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalnym mają natomiast te normy, które określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś przez wymienienie z nazwy. W kontekście powyższego stwierdzić należy, iż uchwała Rady Miasta Nr [...] ma w istocie charakter indywidualnej decyzji kierowanej do konkretnych podmiotów. Taka regulacja w rażący sposób narusza powołany wyżej artykuł ustawy wprowadzającej kodeks pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wykazała, że skarga jest nieuzasadniona. Właściwość Sądu ustalono na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), gdzie stwierdza się, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza, przez określenie kategorii wad (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Do istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów ustrojowych, które regulują ustrój i kompetencje organów, przepisów prawa materialnego i przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej [...] r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] r. w sprawie ustalenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych. Podstawę materialnoprawną do podjęcia tej uchwały stanowiły przepisy art. XII § 1 ustawy z dnia z 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające kodeks pracy (Dz. U. nr 24, poz. 142 z późn. zm.). Według art. XII § 1 cytowanej ustawy rada gminy ustala w drodze uchway dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Zgodnie zaś z § 2 art. XII ww ustawy winni naruszenia wydanych na podstawie § 1 przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności podlegają karze grzywny do [...] złotych. Orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Przystępując do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do zakwestionowanej uchwały Rady Miejskiej [...] r., należy zauważyć, iż określanie w drodze przepisu prawa miejscowego czasu pracy placówek handlowych, placówek gastronomicznych i adresowanie go do konkretnych podmiotów poprzez wskazanie obok rodzaju (charakter przedmiotowy) prowadzonej placówki, nazwy i ulicy przy której jest prowadzona, nie mieści się w ramach kompetencji ustawowo przyznanych Radzie. Należy przyjąć, tak jak to podkreślono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż przepis art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające kodeks pracy ustanawia ogólną normę kompetencyjną upoważniającą gminę do określania dni i godzin otwierania i zamykania placówek (...), a z drugiej strony, nałożenie obowiązku przepisami powszechnie obowiązującymi wydanymi przez organy, wyraźnie do tego upoważnione może, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nastąpić jedynie w drodze wydania aktu generalnego (o charakterze generalnym i abstrakcyjnym), adresowanego do nieokreślonego kręgu adresatów. Uchwała Rady Miasta nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, za takie nie można uznać bowiem przepisów, których adresat wskazany jest poprzez użycie cech go indywidualizujących tj. nazwy pod jaką prowadzona jest działalność, siedziby - miejsce prowadzenia działalności. Art. 40 ust. 1 ww. ustawy nie daje podstaw do podejmowania przez radę gminy działającej na podstawie art. 41 ust. 1 ww. ustawy uchwał o charakterze indywidualnym, mających w istocie charakter decyzji administracyjnych. Decyzje takie zaś muszą mieć ustawową podstawę materialnoprawną. Przy ich wydawaniu obowiązuje tryb postępowania określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, w powołanych przepisach nie ma kompetencji ustawowych do stanowienia takich regulacji jak w uchwale z [...] r. Dlatego też podejmując taką regulację, w sposób istotny naruszono prawo w tym zakresie. Ponadto wskazać należy, iż argumentacja przedstawiona przez skarżącą Radę Miasta w [...] , iż takie określenie adresatów tj. poprzez wskazanie rodzaju placówki, nazwy i ulicy przy której jest prowadzona, bez określenia właściciela lub prowadzących placówki, nie jest niewątpliwie, wbrew stanowisku skarżącej, aktem generalnym, bo nie będzie obowiązywać placówek handlowych czy placówek gastronomicznych nowo utworzonych, o zmienionej nazwie czy o zmienionym składzie osobowym, zmienionej formie prawnej. Podobnie brak zawiadomienia Rady Miasta w [...] o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały tej Rady zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi. Przyjęcie interpretacji, że w przypadku prowadzenia postępowania nadzorczego ma zastosowanie art. 61 kpa, zapewnia nieodzowną kompleksowość i przejrzystość procedury nadzorczej. Oznacza to przede wszystkim odrzucenie koncepcji wszczynania postępowania nadzorczego z mocy samego prawa, chyba że taki tryb będzie przewidziany w przepisie szczególnym oraz przyjęcie jako zasady wszczynania tego postępowania z urzędu przez organ nadzoru. Ponadto ustają wątpliwości co do formy wszczęcia tego postępowania; wyrazem wszczęcia postępowania będzie zawiadomienie skierowane do organu gminy, nawet jeżeli nie zawiera elementów postanowienia, jakie wydaje się w toku postępowania administracyjnego. Będzie to także informacja o wszczęciu takiego postępowania wynikająca z podjętej czynności organu nadzoru (Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, pr. zbior. pod red. R. Hausera, Warszawa 1998, s. 189-194 oraz B. Adamiak i J. Borkowski, op. cit., s. 308). Postępowanie nadzorcze składa się z różnych czynności procesowych i służy eliminowaniu naruszeń prawa, przede wszystkim prawa materialnego, w uchwałach organów gminy. Podobny cel mają czynności procesowe w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, a stwierdzenie nieprawidłowości przy ich dokonywaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod kątem wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu też nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Wyraźna liberalizacja formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, brak określenia minimalnego terminu, jaki musi upłynąć od tej czynności do załatwienia sprawy i łączenie w orzecznictwie skutków braku zawiadomienia strony z oceną wpływu tej okoliczności na potrzebę uczestnictwa strony w postępowaniu, łącznie świadczą o tym, że nawet przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie. Nawiązując do wcześniej przedstawionych uwag na temat istoty administracji zdecentralizowanej, występującego w niej układu stosunków między administracją rządową a samorządową i powiązań w systemie administracji publicznej między organami nadzoru a organami samorządu terytorialnego, trudno przyjąć, aby odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania. Przeciwnie - w świetle instytucjonalnych, stałych powiązań między tymi organami, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu ( tak NSA w uchwale z dnia 21 października 2002 r.,). W ocenie Sądu brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w świetle podnoszonych w skardze do Sądu jak i na rozprawie przed Sądem argumentów, przemawia za przyjęciem, że pozbawienie Rady Miasta w [...] uczestnictwa w postępowaniu nadzorczym nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie może również stanowić podstawy uwzględnienia skargi to, iż Wojewoda Zachodniopomorski nie stwierdzał nieważności dotychczas podejmowanych 18-stu uchwał zmieniających uchwałę w sprawie ustalania czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych. Każda z nich stosownie do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym podlega ocenie z punktu widzenia sprzeczności z prawem, a fakt, że organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwał poprzedzających uchwałę zmieniającą nie powoduje, że uchwała w brzmieniu przedłożonym przez gminę staje się zgodna z prawem. Wskazać należy w tym zakresie, choćby na przepis art. 93 czy art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie może również stanowić podstawy do uwzględnienia skargi to, iż organa nadzoru właściwe dla organów gmin z innych województw w podobnych przypadkach nie stwierdziły nieważności uchwał i podlegały one publikacji w Dzienniku Urzędowym odpowiednich Województw. Nie znajduje również potwierdzenia zarzut skarżącego, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy wyraził pogląd prawny w wyroku z dnia 25 października 2000 r., co do zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] w przedmiocie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych, która regulowała czas pracy placówek w sposób analogiczny jak w przedmiotowej uchwale Rady z dnia [...]r., albowiem Sąd w powołanym wyroku stwierdził jedynie, że uchwała została wydana przez właściwy organ tj. przez Radę Miasta. Mając powyższe na uwadze należało na podstawie art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.