I SA/Wa 1009/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. Stan faktyczny 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. R. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...], na skutek jej podziału - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że działając na wniosek właściciela nieruchomości T. R., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi J. oznaczonej jako działka nr ew. [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. [...], na skutek jej podziału, twierdząc w uzasadnieniu, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, co potwierdza operat szacunkowy z dnia [...] września 2009 r. Stosownie zaś do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 82, poz. 2169), procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału została ustalona na poziomie 50 % różnicy wartości nieruchomości. 3. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując się na art. z art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r., stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., która stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2007 r., został zatwierdzony podział przedmiotowej nieruchomości. Z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 14 września 2009 r. przez uprawnionego biegłego i zgodnie z obowiązującymi przepisami wynika, że na skutek podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o [...] zł. O przeprowadzeniu wizji w terenie przez rzeczoznawcę majątkowego strona została prawidłowo powiadomiona i z możliwości tej nie skorzystała. A skoro skarżący podważa poprawność operatu, miał możliwość przedłożenia operatu, z którego wynikałaby inna wartość przedmiotowej nieruchomości. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja nie odpowiada prawu, a tym samym nie mogą zostać uwzględnione zarzuty odwołania. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. R. osobiście oraz przez pełnomocnika będącego adwokatem; zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 15 i 136 kpa wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. ustalającą opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie J., na skutek jej podziału. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione, ponieważ zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. 3. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego - w niniejszej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - nie może być ograniczona tylko do przepisów kpa - art. 127 § 2 kpa oraz przepisów kompetencyjnych, jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ organ drugiej instancji nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 414 i nast.). Nie wskazując jako podstawy prawnej również odpowiednich przepisów prawa administracyjnego materialnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło tym samym art. 107 § 1 i 3 kpa. 4. Artykuł 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, burmistrz może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie natomiast z art. 98a ust. 1a tej ustawy, "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne." Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2007 r. został zatwierdzony podział nieruchomości stanowiącej własność T. R., decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2007 r. W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu podziału, i tę stawkę procentową - 50% - zastosował przy ustaleniu opłaty adiacenckiej organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.; decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. 5. Stwierdzić przede wszystkim należy, że w dniu zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, oraz w dniu, gdy decyzja ta stała się ostateczna, art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidywał możliwość ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Z dniem 22 października 2007 r. weszła w życie zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w art. 98a ust. 1 zmieniła wysokość stawiki opłaty adiacenckiej, w taki sposób, że rada gminy nie mogła ustalić wysokości stawki procentowej tej opłaty większej niż 30%, i wprowadziła ust. 1a, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Zdanie pierwsze art. 98a ust. 1a nie budzi wątpliwości, natomiast wątpliwości może nasuwać prawidłowe rozumienie zdania drugiego tego ustępu, zgodnie z którym "Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne." - w niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2007 r., a obowiązywała wtedy 50% stawka opłaty adiacenckiej, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżoną decyzją (z dnia [...] marca 2010 r.) utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. (z dnia [...] stycznia 2010 r.) ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 50 % w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej, pomimo tego, że od dnia [...] października 2007 r., a tym samym w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, obowiązywał przepis prawa powszechnie obowiązującego - art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dopuszczał wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej - nie większą niż 30%. Oznacza to, że oba organy administracji publicznej ustalając wysokość opłaty adiacenckiej błędnie zinterpretowały art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając, że przepis ten zezwala w każdym przypadku na zastosowanie stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przyjęta w zaskarżonej decyzji przez organ wykładnia przepisu ograniczona została do dosłownego odczytania art. 98a ust. 1a zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia kontekstu całej ustawy. Podkreślić trzeba, że reguły wykładni prawa nie ograniczają organów stosujących prawo do korzystania wyłącznie z wykładni językowej (dosłownej). W doktrynie i judykaturze przyjęto, że oprócz wykładni językowej zastosowanie mają również wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna (celowościowa). W niniejszej sprawie organy obu instancji nie dostrzegły znaczenia, i nie zastosowały wykładni systemowej, zgodnie z którą przy interpretacji normy prawnej należy uwzględnić kontekst uregulowań całej ustawy, pozwalający na prawidłowe zrozumienie treści poszczególnych przepisów jako treści logicznej i spójnej (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010, I OSK 490/09; v. J. Zimmermann - Prawo administracyjne, 4. wydanie. Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, s. 307; System Prawa Administracyjnego. Systemie Prawa Administracyjnego, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne - B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, C.H.BECK Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010 r. s. 94). 6. Ustalenie opłaty adiacenckiej po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 218), co nastąpiło w dniu 22 października 2007 r., wymaga uwzględnienia wynikającej z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stawki procentowej obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ponadto, wymagane jest uwzględnienie stawki procentowej spełniającej warunek wynikający z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc stawki w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1728/09 (LEX nr 554066) stwierdził, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma charakter konstytutywny. W dniu wydania tej decyzji następuje ustalenie wysokości opłaty - określenie wymiaru daniny publicznej. Wobec tego konieczne jest wydanie decyzji na podstawie przepisów obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia sprawy i uwzględnienie tych przepisów - zgodnie z regułą tempus regit actum - przez sąd administracyjny przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Niniejszy skład orzekający podziela ten pogląd w zupełności. Podnieść również trzeba, że organy obu instancji orzekające w sprawie wydały decyzje w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału – której to uchwały nie ma w aktach administracyjnych sprawy. Wobec powyższego Sąd nie miał możliwości zbadania treści tej uchwały, podstawy prawnej jej wydania, czy sprawdzenia, czy uchwała nadal obowiązuje. Podnieść należy, że jeśli uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2005 r. została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06, OTK 2007/4/37 orzekł między innymi, iż art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Następstwem stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nie tylko utrata mocy obowiązującej tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., ale także przepisów wykonawczych uchwalonych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu upoważniającego. Reasumując stwierdzić trzeba, iż w tej sytuacji nie jest zasadne uwzględnienie przy ustaleniu opłaty adiacenckiej stawki procentowej w wysokości przekraczającej wysokość określoną w art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli w wysokości większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. 7. Dodatkowo wskazać należy, iż na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku Sąd dopuścił, na wniosek skarżącego, dowód uzupełniający z dokumentu "Ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego" sporządzonego w dniu [...] czerwca 2010 r. przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych dla zbadania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w oparciu o który skarżący T. R. został zobowiązany do wniesienia opłaty adiacenckiej, i z dokumentu tego wynika, że operat szacunkowy z dnia [...] września 2009 r., w oparciu o który została ustalona wysokość opłaty adiacenckiej – jest nieprawidłowy. 8. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.