I SA/Wa 1009/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2014 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość położona w [...] podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13), uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy: Położona w [...] nieruchomość, obejmująca wchodzące w skład zespołu pałacowo-parkowego aktualnie działki nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] i [...], stanowiła własność K. R. R., który zmarł [...] listopada 1946 r., a spadek po nim nabył syn R. Z. R. (post. SR [...] z [...].01.1999 r. [...]). Tenże zaś, aktem sporządzonym w dniu [...] listopada 1949 r. przed notariuszem państwa obcego w [...], wszystkie przynależne mu prawa do spadku pozostałego po rodzicach darował S. A. D., po którym z kolei dziedziczył m.in. S.F. D. S. F. D. wnioskiem z [...] grudnia 1997 r. zainicjował, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), postępowanie o stwierdzenie, że nieruchomości przez niego wskazywane (obejmujące zespół pałacowo –parkowy w [...]) nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej Sprawa wówczas zainicjowana stanowiła przedmiot czterokrotnego rozpoznania i rozstrzygania przez organy obydwu instancji, a podejmowane w tych postępowaniach decyzje były uchylane bądź stwierdzano ich nieważność odpowiednio wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 24 lutego 2003 r. sygn. akt. IV SA 2108/01, 13 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 647/04, 6 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2303/05 oraz 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt. IV SA/Wa 601/11. Poza ostatnim wyrokiem (przy którym podstawą uchylenia decyzji było stwierdzenie naruszenia przez organy przepisów postępowania, dające podstawę do wznowienia postępowania) wyroki miały charakter merytoryczny, a wytyczne w nich zawarte sprowadzały się do konieczności zbadania przez organ czy pomiędzy przedmiotowym zespołem pałacowo - parkowym, a rolniczą częścią przejętego na cele reformy majątku K. R. R. występował związek funkcjonalny i gospodarczy. Rozpoznając po raz piąty sprawę, Wojewoda [...] doszedł do przekonania, że inicjator postępowania i pozostali następcy prawni S. A. D. nie legitymują się interesem prawnym, kreującym ich przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.pa. w sprawie o podpadanie przedmiotowej nieruchomości po działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, gdyż w jego ocenie akt darowizny sporządzony w 1949 r. przed notariuszem w [...] nie przeniósł skutecznie na S. A. D. praw do spadku po pierwotnym właścicielu nieruchomości – K. R. R., a tym samym S. A. D. i jego następcy prawni nie są następcami prawnymi tego właściciela. Z tego też względu decyzją z [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie. Uzasadniając powyższa ocenę organ wojewódzki odwoływał się do art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwem dla stosunków prywatnych międzynarodowych (Dz.U. Nr 101, poz. 581) przywoływanej dalej jako: "p.w.s.p.m.", będącym przepisem szczególnym do regulacji zawartej w art. 5 tej ustawy, umożliwiającej zastosowania do określonej czynności prawnej przepisów prawa obowiązującego w miejscu dokonania czynności. Art. 6 ust. 3 bowiem stanowi, że nabycie, zmiana lub umorzenie praw rzeczowych na nieruchomości, położonej w Polsce, jak również zobowiązania, z czynności prawnych wynikające, na podstawie których prawa takie mają być nabyte, zmienione lub umorzone, podlegają co do formy, jak i innych warunków ważności, wyłącznie prawu, obowiązującemu w Polsce. W stanie prawym obowiązującym w Polsce w dacie sporządzania w [...] aktu darowizny, umowa o przeniesienie własności nieruchomości winna zaś być pod rygorem nieważności zawarta w formie aktu notarialnego (art. 46 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe – Dz.U. Nr 57, poz. 319). W takiej samej formie, pod rygorem nieważności winna być także zawarta po myśli art. 167 ówcześnie obowiązującego Prawa spadkowego (Dz.U. z 1946 r. Nr 60, poz. 328) umowa o zbycie spadku lub udziału w spadku. Odwoływał się przy tym do postanowienia Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2004 r. sygn. akt. I CK 39/03, w którym sąd ten wyraził pogląd, że wg art. 6 ust. 3 p.w.s.p.m. czynności prawne stanowiące podstawę nabycia, zmiany, umorzenia praw rzeczowych na nieruchomości położonej w Polsce, podlegały co do formy wyłącznie prawu obowiązującemu w Polsce. Przepis ten uniemożliwiał zatem sporządzenie za granicą jakichkolwiek czynności o charakterze w nim określonych, jeżeli czynność taka wymagała formy aktu notarialnego. Wojewoda zwracał przy tym uwagę, na prezentowany w doktrynie pogląd, iż za akt notarialny nie może być co do zasady uznany dokument sporządzony przed notariuszem zagranicznym. Dostrzegał wprawdzie, że jest prezentowany także pogląd odmienny, ale zwracał uwagę, że według tego drugiego poglądu uznanie ważności zagranicznego aktu notarialnego, uwarunkowane jest jego porównywalnością z aktem sporządzonym przez notariusza w Polsce, która to ocena winna być dokonywana indywidulanie z uwzględnieniem specyfiki danego aktu notarialnego oraz czynności prawnej dokonanej w tej formie. Dokument z 1949 r. jest zaś nieskuteczny nie tylko ze względu na niewłaściwą formę, ale i treść, która uniemożliwia traktowanie go jako umowy darowizny w świetle prawa polskiego. W tym kontekście zwracał uwagę, że akt ów zawiera jednie jednostronne oświadczenie darczyńcy i nie wynika z niego by obdarowany był obecny przy sporządzaniu aktu oraz czy darowiznę przyjął. Od decyzji tej odwołania wnieśli M. K. H., E. J. C., E. M. D., M. B.-B., J. E. R., A. E.R., I. W. D., I. L. D., J. A. D., M. E. D., S. M. D., A. M. D., A. M. D., C. I. W. i K. K. K. – będący następcami prawnymi obdarowanego, kwestionując stanowisko Wojewody. Po rozpatrzeniu powyższych dowołań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, odmiennie niż Wojewoda ocenił, że inicjator postępowania (jak też pozostali następcy S. A. D.) mają interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia czy nieruchomości wchodzące w skład dawnego majątku K. R. R. "[...]" podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zdaniem Ministra ocena skuteczności aktu sporządzonego przed notariuszem w [...] przez pryzmat art. 6 ust. 3 p.w.s.p.m. była nieuprawnione, gdyż akt ów nie dotyczył przeniesienia własności nieruchomości w [...]. Ta bowiem przejęta została na cele reformy rolnej z mocy prawa w dniu [...] września 1944 r. (w dacie wejścia w życie dekretu) i dopiero merytoryczna decyzja wydana w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu, może stanowić podstawę do stwierdzenia, że prawo własności do tej nieruchomości weszło do masy spadku. Przed dokonaniem oceny legalności przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, można zaś jedynie stwierdzić, że w skład spadku po zmarłym w K. R.R. wchodziło jedynie roszczenie o stwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu. Zatem to jaka powinna być forma czynności prawnej winno być oceniane zgodnie z art. 5 ww. ustawy, czyli zgodnie z prawem miejsca dokonania czynności. W tym wypadku prawem obowiązującym w [...]. Zwracał jednocześnie uwagę, że zgodność aktu z 1949 r. z prawem miejsca jego wystawienia potwierdził Konsul Generalny w [...] w dniu [...] lipca 1991 r. Nr rej. [...]. Również sama konstrukcja jak i charakter prawny darowizny powinien, w ocenie Ministra, podlegać reżimowi prawnemu [...], co wynikać ma z art. 9 ust. 1 p.w.s.p.m., który to przepis przewiduje zastosowanie prawa państwa, w którym mieszka dłużnik (tu darczyńca), w sytuacji gdy strony mieszkają w rożnych państwach, a zobowiązanie jest jednostronne. Z tego względu za nieuprawniony uznawał także pogląd Wojewody, że akt z 1949 r. jest nieskuteczny ze względu na jego treść przesądzającą o tym, iż nie można go traktować jako umowy darowizny w świetle prawa polskiego. Mając zatem na względzie wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, polegającą na dwukrotnym merytorycznym załatwieniu sprawy, organ odwoławczy ocenił, że konieczne jest uchylenie decyzji Wojewody, który w ponownie prowadzonym postępowaniu winien rozstrzygnąć czy nieruchomość w [...] w granicach działek wskazanych przez wnioskodawcę podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. czy miała charakter nieruchomości rolnej, a jeśli nie to czy pozostawała w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej, z której miała pochodzić. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...] (właściciel działek nr nr [...],[...],[...] i [...]) zarzucając jej naruszenie art. 5 i 6 ust. 3 p.w.s.p.m. w zw. z art. 46 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe przez przyjęcie, że akt darowizny sporządzony przez R. Z. R. wywołuje skutki prawne na terytorium państwa polskiego w zakresie przeniesienia praw do nieruchomości położonej w Polsce. Skarżący powielając argumentację przedstawioną w decyzji organu pierwszej instancji wywodził, że akt darowizny sporządzony przed notariuszem w [...] ze względu na niezachowanie formy jak i treści właściwej dla umowy darowizny w świetle prawa polskiego, nie mógł być uznany za skuteczny. To natomiast, że skuteczność tej czynności winna być oceniana według prawa polskiego, a nie jak czynił to Minister przez pryzmat prawa obowiązującego w miejscu dokonania tej czynności, wynikać ma z art. 6 ust. 3 p.w.s.p.m. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy postępowania M. K. H., E. J. C., E. M. D., M. B.-B., J. E. R., A. E. R., I. W. D., I. L. D., J. A. D., M. E. D., S. M. D., A. M.D., A. M. D., C. I. W. i K. K. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna, gdyż rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – tj. uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2014 r. umarzającej postępowanie zainicjowane wnioskiem S. F. D. o stwierdzenie, że nieruchomości przez niego wskazywane położone w [...] nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji - odpowiada prawu. Aczkolwiek argumenty przywoływane w uzasadnieniu decyzji Ministra są częściowo nieadekwatne do stanu faktyczno-prawnego rozpoznawanej sprawy. Umarzając postępowanie organ wojewódzki stanął na stanowisku, że S. F. D. nie ma w sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a to wobec bezskuteczności zdziałanej poza granicami Polski czynności zrzeczenia się przez spadkobiercę byłego właściciela położonego w [...] majątku ziemskiego przynależnych mu prawa do spadku na rzecz poprzednika prawnego wyżej wymienionego, z uwagi na niezachowania wymogów formalnych tej czynności przewidzianych w prawie polskim. Kluczowym zatem przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji Wojewody było ustalenie, czy istotnie S. F. D. był (lub nie) osobą legitymowaną do uruchomienia postępowania, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dokonując w tym aspekcie ustaleń, organ nie mógł jednak pomijać faktu, że w sprawie wywołanej wnioskiem S. F. D. wydane zostały cztery prawomocne wyroki sądów administracyjnych (z dnia 24 lutego 2003 r. sygn. akt. IV SA 2108/01, z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 647/04, z dnia 6 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2303/05 oraz z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt. IV SA/Wa 601/11), uchylające podjęte w sprawie decyzje merytoryczne i zawierające sformułowane na tle rozpoznawanej sprawy stosowne oceny prawne jak i wskazania co do dalszego postępowania organów, sprowadzając się do konieczności ustalenie, czy pomiędzy zlokalizowanym na wskazywanych przez stronę nieruchomościach zespołem pałacowo – parkowym, a rolniczą częścią przejętego na cele reformy rolnej majątku K. R. R. występował związek funkcjonalny i gospodarczy. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie natomiast do art. 170 i art. 171 powołanej ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Wprawdzie w przywołanych wyrokach Sąd, nie wyraził explicite stanowiska co do przynależnej S. F. D. legitymacji do skutecznego inicjowania postępowania w sprawie, jednakże nie sposób uznać, że ta kwestia pozostawała wówczas poza jego oceną. Skoro bowiem postępowanie w sprawie o podleganie nieruchomości pod podziałanie art. 2 ust. 1 lit. e oparte jest na zasadzie skargowości (co wynika wprost z § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu), nie sposób racjonalnie założyć, że ten aspekt sprawy nie był przez sąd rozważany. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w postępowaniu wszczynanym wyłącznie na wniosek strony, w warunkach gdy wniosek taki złożony został przez podmiot ku temu nie legitymowany, oceniane musiałoby być jako obarczone kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa), prowadzącą do nieważności tej decyzji. Tego rodzaju wady decyzji sąd zaś bierze pod uwagę z urzędu (por. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skoro zatem w wydanych wyrokach nie stwierdzono nieważności zakwestionowanych decyzji z ww. przyczyn, to uzasadnione jest wnioskowanie, że Sąd podzielił wówczas formułowane przez organy stanowisko co do posiadania w sprawie przez jej inicjatora postępowania statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Tyle tylko, że nie dał temu wyrazu wprost w pisemnym uzasadnieniu wyroków wobec braku podnoszonych w tym względzie zarzutów. Oczywistym jest bowiem, że w sytuacji, gdy pomiędzy stronami postępowania występuje jednolitość poglądów co do danego faktu, sąd nie miał obowiązku zamieszczenia takich rozważań w pisemnych motywach zapadłych wyroków. Tego rodzaju obwiązek spoczywa na nim jedynie wówczas, gdy kierując się treścią dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., uwzględniałby skargę z przyczyn innych niż podniesione przez skarżącego (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 984/12 Lex nr 1557456). Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego samo uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego nie musi zawierać ani w opisie sprawy, ani też w wyjaśnieniu podstaw rozstrzygnięcia, ani nawet w ocenie zarzutów skargi wszystkich okoliczności sprawy, lecz jedynie te, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 14 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 768/07 Lex nr 483210; z 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II FSK 1387/07, Lex nr 475258; z 6 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 317/08, Lex nr 521976.) Nie można więc wyprowadzać wniosku, że pominięcie w wydanych w sprawie wyrokach podnoszonej obecnie przez organ wojewódzki okoliczności oznacza, iż przy ich wydawaniu okoliczności tej Sąd nie obejmował swoją wiedzą. Tym bardziej, że akt darowizny z [...] listopada 1949 r. sporządzony przed notariuszem [...] w [...], którego skuteczność prawną obecnie organ wojewódzki i Powiat [...] podważają, od początku postępowania znajdował się w aktach sprawy, a tym samym był także znany składom orzekającym przy kolejnych wydawanych w sprawie wyrokach. W takich zaś okolicznościach przyjąć należy, że kwestia skuteczności prawnej czynności nim udokumentowanej, a przez to także legitymacji jednostki inicjującej postępowanie w sprawie o podpadanie nieruchomości wchodzących w skład majątku ziemskiego w [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN została już prawomocnie przesądzona w pierwszym z wyżej wymienionych wyroków. To z kolei oznacza, że o ile nie nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego, bądź nie ujawniły się nowe okoliczności faktyczne – a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała - nie mogła być ona ponownie przez organy rozpoznające sprawę badana. W konsekwencji formułowanie obecnie oceny o skuteczności prawnej udokumentowanej ww. dokumentem czynności cywilnoprawnej przez pryzmat norm kolizyjnych zawartych w art. 5 i art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwem dla stosunków prywatnych międzynarodowych, a w dalszej kolejności podważanie na tej podstawie przysługiwania jednostce inicjującej postępowania przymiotu strony w sprawie było niedopuszczalne. Skoro zaś mimo to organ wojewódzki zdecydował się ponowną weryfikację ww. okoliczności, a przy tym doszedł do konkluzji sprzecznych z tymi, które wynikają z prawomocnych wyroków sądu, w efekcie czego umorzył prowadzone przed nim postepowanie jako bezprzedmiotowe, to podjęta w takich uwarunkowaniach decyzja nie tylko narusza art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale przede wszystkim pozostaje w sprzeczności z normami zawartymi w przepisach art. 153 i art. 170 p.p.s.a. W takich zaś okolicznościach faktyczno-prawnych organ odwoławczy zobligowany był do jej uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania z zaleceniem poczynienia merytorycznych ustaleń stanu faktycznego w zgodzie z wytycznymi ujętymi w ww. wyrokach. Ustaleń tych nie mógł bowiem poczynić za organ wojewódzki Minister, gdyż – jak słusznie zauważał w konkluzji sowich rozważań - naruszałoby to zasadę instancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), wyrażającą się w dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszył prawa, co czyni wniesioną przez Powiat [...] skargę niezasadną. Zbędne było jedynie w takich okolicznościach czynienie przez Ministra ustalań co do prawa właściwego do oceny skuteczności czynności darowizny dokonanej w 1949 r. Stąd także poprawność wywiedzionych w tym aspekcie przez Ministra wniosków – co stanowi zasadniczy zarzut skargi – dla oceny legalności podjętego przezeń rozstrzygnięcia pozostaje irrelewantna. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.