I SA/Wa 1013/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmawiającą przyznania T. G. świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na dożywianie. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. odmówił przyznania T. G. specjalnego zasiłku celowego na dożywianie. Organ wskazał, że w dniu 12 grudnia 2013 r. wnioskodawczyni wystąpiła o przyznanie ww. pomocy w wysokości 180 zł. Z zebranej w sprawie dokumentacji i aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 17 grudnia 2013 r. wynika, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a źródłem jej utrzymania jest świadczenie rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł. Dochód strony przekracza zatem kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", które wynosi 542 zł i uprawnia do ubiegania się o pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego. Do wniosku nie załączono stałych, comiesięcznych obciążeń budżetu domowego, natomiast z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni wykorzystuje własne uprawnienia i możliwości, wobec czego wystąpiła o przydział lokalu z zasobów W. Zarząd [...] podjął w dniu [...] września 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie skierowania strony do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W dniu 21 października 2013 r. T. G. przedłożyła potwierdzenie z dnia 14 października 2013 r. dotyczące wpłaty kaucji za ten lokal w wysokości [...] zł. Oświadczyła ponadto, że nie zna aktualnego miejsca pobytu pełnoletniego syna, wobec czego organ nie jest w stanie ustalić, czy może ona liczyć na jego pomoc, jako osoby zobowiązanej do alimentacji. We wniosku wszczynającym postępowanie wskazała ponadto, że wnioskuje o pomoc dla swojej dwuosobowej rodziny, podczas gdy z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. Po przeanalizowaniu powyższego organ uznał, że są rażące dysproporcje pomiędzy deklarowaną przez stronę sytuacją a dokumentacją zgormadzoną w sprawie. Wnioskodawczyni uniemożliwia zarówno w drodze wywiadu środowiskowego, jak i w dalszym postępowaniu administracyjnym potwierdzenie deklarowanej sytuacji oraz uniemożliwia potwierdzenie zachodzenia w jej przypadku, szczególnie uzasadnionego przypadku o jakim mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Wnioskodawczyni dysponuje własnym dochodem umożliwiającym zapewnienie większości podstawowych potrzeb życiowych, w tym na żywność i nie zachodzą w tym względzie szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie tej pomocy. Organ miał przy tym na uwadze nie tylko potrzeby strony, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się o pomoc w zaspokojeniu ich najpilniejszych potrzeb. I tak w grudniu 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej przyznało [...] świadczenia [...] osobom na łączną kwotę [...] zł, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób i rodzin wyniosła [...] zł. W takiej sytuacji, nie każdy potrzebujący w każdym czasie może uzyskać spełnienie wszystkich oczekiwań. Po rozpatrzeniu odwołania T. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymało ww. decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji co do tego, że w niniejszej sprawie nie miał miejsca szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Skarżąca nie jest osobą samotną, ma bowiem dorosłego syna, który winien wspierać ja w trudnej sytuacji (również materialnie), a jej dochód wynosi [...] zł miesięcznie, czyli przekracza, określone w ustawie o pomocy społecznej, kryterium dochodowe. Mimo to wnioskodawczyni od dłuższego czasu objęta jest pomocą finansową Ośrodka Pomocy Społecznej i w miarę możliwości pomoc ta jest jej udzielana. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w jej sytuacji zaszły jakieś szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie wnioskowanego świadczenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. G. wskazując, że została ona wydana z naruszeniem jej dóbr osobistych. Skarżącą zwróciła uwagę, że jej sytuacja materialna ulega ciągłemu pogorszeniu wskutek wydawania przez organ decyzji odmownych. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie zaszły szczególne okoliczności, o których mowa w art. 41 u.p.s. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ale rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej (m.in. art. 39 u.p.s.), w tym również, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zasiłku celowego specjalnego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Sam zatem fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s, wynoszące 542 zł (źródłem utrzymania skarżącej jest świadczenie rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł). Oznacza to, że organy słusznie rozważyły zasadność ewentualnego przyznania specjalnego zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis zasiłku w nim określonego wskazują jednak, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł, a która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07; z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1496/10; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11, z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1622/11 i I OSK 1623/11; z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 336/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Analiza materiału dowodowego nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do skarżącej. Sytuacja bytowa T. G. w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna, ale nie zmieniała się od dłuższego czasu. Nie wystąpiło żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jej dotychczasową sytuację. Okoliczności, takie jak obiektywnie niski dochód (choć przekraczający kryterium ustawowe) i bezdomność (która trwa już od września 2012 r.), wprawdzie wskazują na bardzo trudną sytuację życiową skarżącej, której ani organy rozstrzygające sprawę, ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inni bezdomni korzystający z pomocy społecznej. Tym bardziej w sytuacji, gdy wiele takich osób nie posiada jakichkolwiek dochodów i to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej także nie zawsze jest możliwe. Konieczność ponoszenia wydatków związanych z zakupem żywności, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, przez osobę posiadającą własne dochody przekraczające kryterium dochodowe (nawet w sytuacji, gdy jest ona osobą bezdomną) nie może być więc traktowane jako wywołana okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 u.p.s. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że w dniu 21 października 2013 r. T. G. przedłożyła potwierdzenie z dnia 14 października 2013 r. dotyczące wpłaty kaucji za przyznany jej lokal z zasobów W. w wysokości [...] zł. Stwierdzić zatem należy, że już te tylko względy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy. Podkreślić należy ponadto, że odmawiając skarżącej pomocy finansowej organ wziął pod uwagę nie tylko jej potrzeby i sytuację materialną, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych. Organ uwzględnił także ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje. Z podanych w decyzji organu I instancji informacji wynika, że w grudniu 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej przyznało [...] świadczenia [...] osobom na łączną kwotę [...] zł, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób i rodzin wyniosła [...] zł. Zgodzić się także należy z organami, że skarżąca nie w pełni współpracuje z pracownikami socjalnymi przy wyjaśnieniu swojej sytuacji rodzinnej. W szczególności podaje różne, sprzeczne informacje dotyczące swojego miejsca pobytu, bądź go zastrzega, czy też adres ten musi być ustalany każdorazowo poprzez kontakt telefoniczny na wskazany przez skarżącą numer telefonu. Skarżąca nie podała również precyzyjnych informacji dotyczących jej syna, w szczególności dotyczących miejsca jego pobytu oraz jego aktualnej sytuacji materialnej. Skarżąca wnioskuje przy tym o pomoc dla dwuosobowej rodziny, podczas gdy z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Takie zachowanie można zakwalifikować jako brak współpracy z organem przy rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek takiej współpracy nakładają zaś na osoby ubiegające się o pomoc przepisy ustawy o pomocy społecznej (art. 4, art. 11 ust. 2 u.p.s.). Skarżąca musi więc mieć świadomość, że warunkiem koniecznym uzyskania jakiejkolwiek pomocy ze środków publicznych jest dopełnienie przez nią obowiązku podejmowania współpracy z pracownikami socjalnymi. Odmowa współdziałania z organem stanowi także przesłankę do negatywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o pomoc. Odmowa współpracy w określeniu sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej skutkuje brakiem możliwości ustalenia, czy wnioskując o pomoc społeczną jest ona w stanie zaspokoić zgłoszone potrzeby we własnym zakresie. Wobec tego uznać należy, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, dokonały ustaleń wszystkich okoliczności, od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku specjalnego celowego. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały natomiast wyczerpująco uzasadnione w decyzjach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).