I SA/Wa 1015/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odsetek za zwłokę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A.M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A.M., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty G. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] orzekającą o odmowie ustalenia odsetek z tytułu nie wypłaconej w terminie na rzecz A.M. kwoty odszkodowania ustalonej decyzją Starosty G. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] za grunt zajęty pod ulicę [...] w M. stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] m2 i pod ulicę [...] w M. stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta G. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] odmówił przyznania odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowania za grunt zajęty pod ulicę [...] w M. stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] m2 i pod ulicę [...] w M. stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwanej dalej ugn, do skutków opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu Cywilnego, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1841/05, wskazujący jako właściwy do dochodzenia odszkodowania drogę postępowania cywilnego. Poza tym organ wskazał, że Gmina M. nie pozostawała w zwłoce "ze swojej winy", gdyż WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] maja 2007 r. i jednocześnie Urząd Gminy nie dysponował numerem rachunku bankowego uprawnionego, na który należało dokonać wypłaty odszkodowania. Od powyższej decyzji A.M. wniósł odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty G. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny (vide: G. Bieniek i inni, Komentarz do Ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wyd. II, T. II, ZCO, Zielona Góra 2000, str. 159) rozstrzygnięcie sprawy ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Odmienne stanowisko wyraził T. Woś - Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, WP PWN, Warszawa 1998, str. 125 i nast.). W ocenie tego autora roszczenie z tytułu należnych odsetek oraz roszczenie o naprawienie szkody, jako roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, niezależne od roszczenia głównego o odszkodowanie, w braku wyraźnego przepisu ugn przekazującego ich ustalanie w drodze postępowania administracyjnego, mogą być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Organ odwoławczy zauważył, że kwestię charakteru roszczenia o ustalenie odsetek rozstrzygnęło ostatecznie orzecznictwo Sądu Najwyższego. W postanowieniu z dnia 8 marca 2001 r., sygn. akt III KKO 5/00, OSNP 2002/5/128 Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym orzekło bowiem, że do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 132 ust. 2 ugn właściwy jest sąd powszechny. Zdaniem Wojewody, przepis art. 132 ust. 2 ugn. jednoznacznie stwierdza, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy w całości podziela pogląd wyrażony w powołanym postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2001 r., że roszczenia z tytułu należnych odsetek są dochodzone wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Brak jest bowiem wyraźnego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami przekazującego ich ustalanie na drogę postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że najważniejszym przepisem ustawowym przewidującym obowiązek płacenia odsetek jest właśnie art. 481 K.c. wprowadzający sankcję nienależytego wykonania zobowiązania pieniężnego, który w § 1 stanowi, że jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia. Obowiązek ten powstaje niezależnie od źródła, z którego zobowiązanie zapłaty wynika. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że przepisy prawa cywilnego uzasadniają w wyżej wymienionym wypadku objęcie zakresem "sprawy cywilnej" roszczeń o zapłatę odsetek od świadczenia pieniężnego ustalonego decyzją administracyjną. Organ uznał, że skoro roszczenie o odsetki ma charakter cywilnoprawnej sprawy, która może być rozstrzygana wyłącznie przed sądem powszechnym, a nie w drodze postępowania administracyjnego, to postępowanie o ustalenie odsetek wszczęte na wniosek A.M. było niedopuszczalne jako wykraczające poza zakres jurysdykcji administracyjnej. W ocenie Wojewody, w omawianej sprawie jest bezsporne, że zaskarżona decyzja Starosty G. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] wobec niedopuszczalności drogi administracyjnej do dochodzenia roszczenia mającego charakter cywilnoprawny, rażąco narusza prawo - art. 1 pkt 1 Kpa., co zobowiązywało organ odwoławczy do jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] A.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając powyższą decyzję z powodu jej niezgodności z prawem polegającej na błędnej wykładni art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także naruszeniu zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 6-8 Kpa. Skarżący wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że stanowisko Wojewody [...] w przedmiocie braku kompetencji organu administracji do rozstrzygnięcia żądania strony o przyznanie odsetek za zwłokę w wypłaceniu odszkodowania nie jest trafne. Skarżący podniósł, że orzecznictwo w zakresie właściwości rzeczowej organów administracji lub sądów cywilnych w zakresie orzekania w sprawach roszczeń o odsetki za zwłokę w wypłacie odszkodowań wynikających z decyzji administracyjnych ulegało zmianie na przestrzeni lat, do czego przyczyniło się m. in. postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 8 marca 2001 r., sygn. akt III KKO 5/00 wydane w konkretnej sprawie, które zostało przywołane w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...]. Nie jest jednak zgodne z prawdą twierdzenie Wojewody, jakoby kwestię charakteru roszczenia o ustalenie odsetek rozstrzygnęło ostatecznie orzecznictwo Sądu Najwyższego. Świadczy o tym przytoczona w treści wniosku o przyznanie odsetek, teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2006 r., sygn. I OSK 525/05 (Lex nr 198159) dokonująca wykładni art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami. NSA stwierdził m. in., że obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Sąd w wyroku tym odniósł się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 wskazując, że dotyczył on sytuacji, gdy roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródłem jest decyzja administracyjna w ogóle nie są unormowane w przepisach prawa, a luka prawna nie może wyłączać dochodzenia roszczeń na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym. Zdaniem skarżącego, powołanie się na powyższy wyrok NSA oraz szczegółowe wyjaśnienie problematyki charakteru roszczeń o odsetki z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowań, nakazywały zarówno organom odniesienie się do tego wyroku. Całkowite zignorowanie argumentacji zawartej we wniosku oraz w odwołaniu od decyzji Starosty G., odwołującej się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy zarówno prawa materialnego polegającego na niewłaściwej wykładni art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i naruszeniu zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6-8 Kpa. W ocenie skarżącego, argumentacja Wojewody [...] odnosząca się do postanowienia Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 8 marca 2001 r. pomija fakt, że z dniem 1 stycznia 2004 r. skreślony został w Kpa dział V "Rozstrzyganie sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi" (art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tym samym przestało istnieć Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym jako organ wyznaczony w art. 190 Kpa do rozstrzygania tych sporów. Wobec tego do określania właściwości organów administracji uprawniony jest sąd administracyjny w postępowaniu wszczętym podaniem strony w konkretnej sprawie administracyjnej. Skarżący uważa, że istnieją również podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, albowiem twierdzenie tego organu, jakoby wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. przyznającą odszkodowanie oraz wskazującą termin i zasady wypłaty odszkodowania eliminowało roszczenie o odsetki za zwłokę - jest nietrafne. Postanowienie sądu administracyjnego wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji ma jedynie ten skutek, że w ramach udzielenia skarżącemu "ochrony tymczasowej" odszkodowanie nie może być przejściowo egzekwowane, natomiast nie pozbawia osoby uprawnionej prawa do żądania odsetek także w sytuacji, gdy opóźnienie jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi (art. 481 § 1 K.c.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodzić należy się ze skarżącym, że kwestia określenia na gruncie art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami charakteru sprawy o ustalenie odsetek za opóźnienie lub zwłokę w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją administracyjną od początku budziła wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie prawa, co zaowocowało prezentowaniem przez judykaturę i naukę prawa rozbieżnych stanowisk co do charakteru tej sprawy i formy prawnej rozstrzygającej wniosek o ustalenie odsetek za opóźnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że sprawa o odsetki za opóźnienie lub zwłokę w zapłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 132 ugn ustalonego przez organ w decyzji administracyjnej ma charakter sprawy administracyjnej rozstrzyganej poprzez wydanie decyzji administracyjnej (por. np. wyroki NSA o sygn. akt: II SA/Łd 96/10, I OSK 1040/07, I OSK 1307/09 oraz wyroki WSA o sygn. akt: II SA/Lu 69/09, IV SA/Po 406/10 –publ. CBOSA). W reprezentatywnym dla tego zagadnienia wyroku z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 525/05 (LEX nr 198159) NSA stwierdził, że w art. 132 ugn uregulowano wyczerpująco i jednoznacznie kwestię wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej oraz skutki zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie, wskazując, że stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 2). Zdaniem tego Sądu, nie można podzielić stanowiska, że odesłanie do stosowania odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego oznacza samo przez się, że sprawę o roszczenie o odsetki powstałe w związku ze stosunkiem administracyjnoprawnym należy każdorazowo uważać za sprawę o charakterze cywilnoprawnym. NSA uznał, że jeżeli chodzi o wywłaszczenie nieruchomości (a taki skutek wywiera także decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną), to stwarza ono stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, bowiem polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 1 ugn.). Jest przykładem nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacaniu tego odszkodowania, jest roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest wszak pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zdaniem NSA zawarte w art. 132 ust. 2 ugn odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w tym kodeksie na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej. NSA podkreślił, że załatwienie sprawy odsetek w drodze decyzji administracyjnej nie oznacza pozbawienia strony prawa do sądu. Prawo to będzie realizowała przed sądem administracyjnym. Tym samym nie są naruszone podstawowe prawa jednostki, stanowiące konstytucyjną gwarancję jej praw i wolności. Skład orzekający w niniejszej sprawie zaprezentowany wyżej pogląd i powołaną przez NSA argumentację w pełni podziela, a zatem decyzję Wojewody [...] o uchyleniu decyzji Starosty G. z dnia [...] stycznia 2010 r. i o umorzeniu postępowania pierwszej instancji należało uznać za wydaną z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 132 ust. 2 ugn. Organ odwoławczy błędnie bowiem przyjął, że roszczenie o ustalenie odsetek za opóźnienie lub za zwłokę w zapłacie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną jako roszczenie z zakresu prawa cywilnego winno być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Nie można się przy tym zgodzić z organem odwoławczym, że decyzja Starosty G. z dnia [...] stycznia 2010 r. w której organ negatywnie załatwił wniosek skarżącego o ustalenie odsetek za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania została wydana z rażącym naruszeniem art. 1 pkt 1 Kpa. Pomijając to, że - zdaniem Sądu - sprawa wszczęta powyższym wnioskiem ma charakter sprawy administracyjnej, trzeba wskazać, że skoro kwestia określenia na gruncie art. 132 ugn charakteru sprawy o ustalenie odsetek za opóźnienie lub zwłokę w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją administracyjną od początku budziła wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie prawa, co skutkowało prezentowaniem przez judykaturę i naukę prawa rozbieżnych stanowisk co do charakteru tej sprawy, to nie można było postawić organowi pierwszej instancji zarzutu rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy organ w sposób ewidentny naruszył jednoznaczny w swej treści i jednolicie rozumiany przez interpretatorów przepis prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 294/05, publ. CBOSA). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpozna sprawę z wniosku A.M. z dnia [...] maja 2009 r. o przyznanie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania i oceni zaprezentowane przez Starostę G. w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. merytoryczne stanowisko organu o braku podstaw do uznania, że w sprawie doszło do opóźnienia w wypłacie odszkodowania na rzecz wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).