I SA/Wa 1021/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Marek Leszczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasta P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania K. M. Sekretarza Miasta działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta P., na podstawie art. 134 w związku z art. 32 i 33 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] wydanej w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz E. K. za nieruchomość nr [...] o pow. [...] położoną w P., obręb [...], która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasto P. z przeznaczeniem pod drogę publiczną wskutek decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 2011 r. znak [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: E. K. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w P. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w P. oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o pow. [...] ha, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) - dalej jako u.g.n. Negocjacje między Burmistrzem Miasta P., a dawnym właścicielem nieruchomości nie dały rezultatu, ponieważ kwota odszkodowania zaproponowana przez E. K. znacznie przewyższa możliwości budżetowe Gminy Miasto P. Powołując się na treść przepisu art. 98 ust. 3 ww. ustawy oraz na przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nabycie prawa własności na rzecz Gminy Miasto P. dla nieruchomości położonej w P., w skład której wchodzi działka oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...], nastąpiło na podstawie decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] października 2011 r. znak [...] zatwierdzającej podział nieruchomości w trybie przepisu art. 98 u.g.n. Na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 29 lutego 2012 r. E. K. oświadczyła, iż zgadza się z wysokością odszkodowania wynikającą z ww. operatu. Pełnomocnik Burmistrza Miasta P. zawnioskowała o sporządzenie kserokopii operatu szacunkowego i zobowiązała się, iż Gmina Miasto P. ustosunkuje się na piśmie w terminie 7 dni co do wysokości odszkodowania. W nadesłanym do organu piśmie z dnia [...] marca 2012 r. Gmina oświadczyła, że wartość oszacowana przez rzeczoznawcę nie odzwierciedla cen transakcyjnych gruntami pod drogi w tym obszarze miasta, a wybór nieruchomości wziętych do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego jest nieadekwatny do celu nieruchomości wycenianej ze względu na położenie tych nieruchomości, gdyż nieruchomości wzięte do porównań znajdują się w niedalekiej odległości od centrum miasta w strefie zwartej zabudowy, natomiast nieruchomość wyceniana znajduje się w strefie peryferyjnej miasta - w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ekstensywnej) wokół, której przeważają tereny niezagospodarowane i luźna zabudowa jednorodzinna. Odnosząc się do zarzutów Gminy Miasto P. rzeczoznawca majątkowy Z. M. poinformował, iż cel wyceny nie ma nic wspólnego z przyjęciem przez rzeczoznawcę nieruchomości porównawczych. Ponadto wskazał, że w wycenie przyjmuje się nieruchomości porównawcze nie do celu nieruchomości wycenianej, lecz nieruchomości wykazujące podobieństwo do nieruchomości wycenianej pod względem rodzaju i położenia nieruchomości, jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej i stanu zagospodarowania. Rzeczoznawca poinformował również, że skorygował ceny transakcyjne ze względu na różnicę ocen z tytułu lokalizacji i położenia pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi. Przedstawiając przykładowe transakcje wykazał bliskie podobieństwo pomiędzy nieruchomościami gruntowymi zlokalizowanymi przy ulicy W. z nieruchomościami przy ulicy W., a tym samym zasadność wziętych do porównań nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2012 r. Wyceny dokonano według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, tj. na dzień [...] października 2011 r. oraz według przeznaczenia i wartości w dniu ustalania odszkodowania (art. 130 u.g.n.), przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Do porównania przyjęto trzy transakcje z rynku lokalnego gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Według oceny organu prowadzącego postępowanie wycena została sporządzona zgodnie zobowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi. Mając na uwadze powyższe ustalenia Starosta P. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] ustalił odszkodowanie na rzecz E. K. w wysokości [...] zł, za nieruchomość położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w P. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasto P. z przeznaczeniem pod drogę publiczną, wskutek decyzji Burmistrza Miasta P. znak [...] z dnia [...] października 2011 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości - działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w P., wydanej na wniosek właściciela. Od powyższej decyzji Gmina Miasto P. wniosła odwołanie. Odwołanie to, zostało podpisane w dniu [...] kwietnia 2012 r. przez K. M. Sekretarz Miasta z upoważnienia Burmistrza Miasta P. Rozpatrując przedmiotową sprawę Wojewoda [...] zauważył, że postępowanie przed organem II instancji może być wszczęte z inicjatywy uprawnionego podmiotu, tj. strony lub osoby działającej na prawach strony. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) określa kompetencje i uprawnienia Burmistrza, a art. 11 a, powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art.. 5 § 2 pkt. 3 k.p.a. i to organ jest właściwym do wniesienia odwołania w prowadzonym postępowaniu. W myśl przepisu art. 30 § k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych przedstawicieli lub statutowych przedstawicieli. Zatem czynności podejmowane przez takie podmioty muszą być dokonywane przez właściwy organ. Wojewoda [...] zauważył, że w przekazanych przez Starostę P. aktach postępowania znajduje się pełnomocnictwo Burmistrza A. P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] upoważniające z tym dniem K. M. - Sekretarza Miasta do złożenia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia 20 marca 2012 r. Odwołanie zostało podpisane przez Sekretarz Miasta z upoważnienia Burmistrza Miasta w dniu [..] kwietnia 2012 r., to jest dwa dni przed dniem, w którym zdaniem Wojewody udzielone zostało pełnomocnictwo. W ocenie Wojewody [...] oznacza to, że zostało ono wniesione bez prawnego umocowania i nie pochodzi od strony. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [....] marca 2012 r. znak [...]. Na powyższą decyzję Gmina Miasto P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 i 33 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pełnomocnik Gminy Miasto P., K. M. była podmiotem nieuprawnionym do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy w dacie jego wniesienia pełnomocnictwo zostało udzielone i obejmowało swoim zakresem umocowanie do złożenia odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zauważyła, że wydane rozstrzygniecie jest wadliwe, gdyż zostało wydane z naruszeniem art. 32 i 33 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności wniesienia odwołania. Gmina Miasto P. wskazała, że data na pełnomocnictwie nie może mieć znaczenia dla oceny czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony. Fakt, że data figurująca na pełnomocnictwie jest późniejsza niż data odwołania podpisanego przez pełnomocnika, nie może przesądzać o zakwestionowaniu prawidłowości umocowania pełnomocnika. Istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz ustalenie, czy pełnomocnictwo pochodzi od podmiotu uprawnionego do wniesienia odwołania. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że w dniu 5 kwietnia 2012 r., tj. w dniu, w którym upływał termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r., K. M., pełnomocnik Gminy Miasto P. była umocowana do wniesienia odwołania. Pełnomocnictwo obejmowało umocowanie do "złożenia odwołania od decyzji Starosty P.". Zdaniem skarżącego oczywistym jest, że odwołanie zostało wniesione w imieniu Gminy Miasto P. a więc podmiotu legitymowanego do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]. Skarżący uważa, że niedopuszczalnym było stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania z uwagi na brak legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie, skoro w dacie wniesienia odwołania pełnomocnictwo zostało udzielone i obejmowało umocowanie do wniesienia odwołania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że ze względu na zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictwa należy posiłkowo stosować przepisy prawa cywilnego. I w takiej sytuacji wobec wątpliwości organu co do daty, od której pełnomocnik Gminy Miasto P. był umocowany do działania w jej imieniu, organ administracji winien wezwać stronę do złożenia oświadczenia, czy potwierdza czynności dokonane przez pełnomocnika przed udzieleniem mu pełnomocnictwa lub podpisania odwołania przez osoby upoważnione do jej reprezentowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 § 1 k.c. i art. 104 k.c. w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność jego czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Wojewoda powyższych czynności nie podjął. Reasumując Gmina Miasto P. uznała, że wydanie przez organ postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania należy uznać za niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ powtórzył argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu i zaznaczył, że skoro odwołanie został podpisane przez Sekretarza Miasta z upoważnienia Burmistrza Miasta w dniu [...] kwietnia 2012 r., to jest dwa dni przed terminem, to oznacza, że zostało ono wniesione bez prawnego umocowania i nie pochodzi od strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą prawną uzasadniającą jego wyeliminowane z obrotu prawnego. W sprawie podlegającej kontroli Sądu istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w opisanych wyżej okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy organ drugiej instancji zasadnie uznał, że odwołanie wniesione od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r., jest niedopuszczalne. Z motywów rozstrzygnięcia wynika, iż Wojewoda [...] przyjął, iż w dacie wniesienia odwołania pełnomocnictwo udzielone pracownikowi, który wniósł to odwołanie - to jest K. M. nie obejmowało umocowania do jego wniesienia, bowiem zostało ono udzielone w dniu [...] kwietnia 2012 r., czyli po dacie wniesienia odwołania to jest po [...] kwietnia 2012 r. Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu Wojewody [...]. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do treści przepisu art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Wskazać należy, że orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż ponieważ uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, dlatego przy wyjaśnianiu kwestii odnoszących się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie Cywilnym. Przyjmuje się, że zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05, Lex nr 275483). W kodeksie cywilnym regulacje dotyczące pełnomocnictwa zamieszczone są przepisach art. 103 i 104 k.c. Zgodnie z przepisem art. 103 k.c. jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, że ważność czynności, w sytuacjach tam wskazanych, zależy więc od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Przepis art. 103 § 1 k.c. obejmuje swoją regulacją dwie sytuacje; pierwsza to ta gdy, pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa, druga to ta, gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 238/08 (Lex nr 519839) sąd stwierdził, że działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 k.c., zaś nie przedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. W sytuacji zaś kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, nie wdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 k.p.a. stanowi tylko inne uchybienie. Należy zatem stwierdzić, że posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym, w zakresie dotyczącym pełnomocnictwa, ma na celu rozwiązanie sytuacji, które nie zostały objęte regulacją wynikającą z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy zauważyć, że z treści dokumentu pełnomocnictwa datowanego na dzień [...] kwietnia 2012 r., udzielonego przez Burmistrza P. wynika wyraźnie, że organ ten upoważnił K. M. do złożenia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r. Podkreślenia wymaga również, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje szczególnej formy dla ustanowienia pełnomocnictwa. Nie musi być ono ustanawiane w żadnym szczególnym dokumencie, bowiem samo oświadczenie woli tworzy pełnomocnictwo (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod redakcją M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 str. 173). W tym miejscu przywołać również należy stanowisko wyrażone uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/2005 w którym podniesiono, że jeśli usunięcie braku związanego z pełnomocnictwem nastąpi w terminie prawem przewidzianym, wówczas nie ma znaczenia jaka datą pełnomocnictwo zostało opatrzone. Istotnym jest natomiast zakres pełnomocnictwa oraz to by pełnomocnictwo zostało w rzeczywistości udzielone do danej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1177/07, www.cbios.gov.pl). Zgodzić zatem należy się ze skarżącym, że K. M. była umocowana do wniesienia odwołania, przez co wnosząc odwołanie do organu drugiej instancji nie przekroczyła ona zakresu udzielonego jej pełnomocnictwa. Brak jest również podstaw do kwestionowania legitymacji Burmistrza Miasta P. do udzielenia pełnomocnictwa ww. w imieniu Gminy Miasta P. O prawidłowości umocowania wyżej wymienionej nie może również przesądzić fakt, iż data jego podpisania przez mocodawcę jest późniejsza niż data wniesienia odwołania przez umocowanego. Jak słusznie zauważył skarżący w dniu 5 kwietnia 2012 r. to jest w dniu w którym upływał termin do wniesienia odwołania, a ponadto dwa dniu po faktycznym wniesieniu odwołania do organu pełnomocnictwo K. M. było skuteczne prawnie. W ocenie Sądu skoro Wojewoda [...] powziął wątpliwość co do daty figurującej na pełnomocnictwie mógł zastosować tryb o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. i wezwać mocodawcę to jest Burmistrza P. do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez bądź podpisanie odwołania przez osobę uprawnioną do reprezentowania organu lub do złożenia oświadczenia czy potwierdza czynności dokonane przez pełnomocnika. Dokonana przez organ odwoławczy wykładnia narusza zasadę dwuinstancyjności, bowiem wprowadza ograniczenie prawa do odwołania z przepisów o pełnomocnictwie i przez to jest również naruszeniem prawa przez organ drugiej instancji. Powyższe wskazuje, że więc uznanie przez Wojewodę [...], iż odwołanie jest niedopuszczalne jest przedwczesne i narusza przepisy art. 33 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. W związku z tym w analizowanej sprawie Wojewoda [...] będąc związanym oceną prawną wyrażoną w wyroku, winien dokonać analizy prawidłowości złożonego pełnomocnictwa z zastosowaniem wskazanych wytycznych. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.