I SA/Wa 1028/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę I Sa/Wa1028/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...], odmawiającej przyznania A. B. prawa świadczenia wychowawczego na córkę J. B. w okresie od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] września 2018 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 31 sierpnia 2017 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek A. B. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko – J. B., urodzoną w dniu [...] grudnia 2011 r. A. B. do złożonego wniosku dołączył wniosek o świadczenie Rodzina 500 plus w wysokości proporcjonalnej do czasu opieki nad dziećmi zgodnie z postanowieniem sądu z [...] grudnia 2015 r., w którym wyjaśnił, że w okresie od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r. dzieci będą pod jego opieką przez około [...] dnia na 365 dni [...]= [...] i wobec tego wnioskował o świadczenie z tytułu rodzina 500 plus w wysokości 500PLN x [...] = [...] zł. Wskazał, że w skład rodziny wchodzą 3 osoby: A. B.- wnioskodawca, J. B. - córka, M. B. - syn. Ponadto na wezwanie organu odnośnie miejsca zamieszkania J. B. i M. B. oraz potwierdzenia sprawowania faktycznej opieki nad dziećmi i przedstawienia prawomocnego orzeczenia sądu dotyczącego opieki naprzemiennej dzieci bądź wyroku potwierdzającego miejsce zamieszkania dzieci, skarżący oświadczył, że dzieci z określonym harmonogramem zamieszkują u matki i u ojca co powoduje, że nad dziećmi jest spowodowana opieka wspólna (naprzemienna) w określonych wyrokiem sądu proporcjach. Wyjaśnił, że dzieci zameldowane są u matki oraz że płaci alimenty na dzieci. Organ ustalił, że Sąd Rejonowy dla [...] w W., III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie sygn. akt III [...] ustalił miejsce zamieszkania małoletnich dzieci: M. B. i J. B. w miejscu zamieszkania matki uznając, że pełni ona rolę pierwszoplanowego opiekuna dzieci, ponieważ dotychczas małoletni zamieszkiwali wspólnie z matką i to ona pełni codzienną, bieżącą pieczę. Sąd również ustalił kontakty A. B. z małoletnimi dziećmi oraz ustanowił nadzór kuratora nad kontaktami ze składaniem sprawozdań co miesiąc. Ponadto Sąd Rejonowy wyrokiem w sprawie syg. akt III [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. zasądził alimenty od A. B. na rzecz małoletnich dzieci : J. B. i M. B. Organ pierwszej instancji odmowę przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz A. B. uzasadnił tym, że w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dzieci skarżącego nie można uznać za członków jego rodziny. Organ pierwszej instancji w tym zakresie wyjaśnił, iż Sąd Rejonowy dla [...] w W., III Wydział Nieletnich, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., sygn. akt III [...], nie określił opieki naprzemiennej wobec małoletnich dzieci skarżącego, sprawowanej w porównywalnych i powtarzających się okresach, tak więc dzieci M. B. i J. B. nie mogą zostać uwzględnione jako członkowie jego rodziny. Prezydent [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...], odmówił przyznania A. B. prawa do świadczenia wychowawczego ma J. B. w okresie od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] września 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania A. B. od wskazanej wyżej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 195). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Organ odwoławczy wskazał, że A. B., występujący o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego co do zasady może ubiegać się o ustanowienie prawa do tego świadczenia. Poza małoletnią J. w składzie swej rodziny skarżący wskazał również swe pierwsze dziecko: małoletniego syna M. B., urodzonego [...] grudnia 2011 r. Zakres żądania skarżącego obejmuje ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko – J. B. Sstosownie do przepisu art. 2 pkt 16 powołanej ustawy jedynie w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w W., III Wydział Nieletnich, z dnia [...] grudnia 2015 r., ustalił, iż miejscem zamieszkania J. B. i M. B. jest miejsce zamieszkania ich matki, a także precyzyjnie ustalił kontakty skarżącego z dziećmi. Nadto Sąd ten, wyrokiem wydanym tego samego dnia, ustalił udział ojca dzieci – A. B. w obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania tych dzieci na kwoty po [...] zł miesięcznie. W żadnym z ww. postanowień nie stwierdzono, aby opieka nad dziećmi miała być sprawowana naprzemiennie. Organ zwrócił uwagę, ze kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest w istocie wykładnia ostatniego zdania art. 2 pkt 16 powołanej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, sprowadzająca się do odpowiedzi na pytanie czy oboje rodziców tj P. G. i A. B. sprawują opiekę naprzemienna nad małoletnimi dziećmi. Organ podkreślił, że iż zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 powołanej ustawy fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Co oznacza, ze nie można nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę w sytuacji jednoznacznie opisanej w przepisie, poprzez dokonywanie takiej wykładni przepisu, która - wbrew jego literalnej treści - przyzna to uprawnienie. Organ odwoławczy podkreślił, że na gruncie przywołanej ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Przepis ten należy zatem interpretować ściśle, gdyż ma on charakter wyjątku od ogólnej reguły. Jak wspomniano, regułą jest zaliczanie dziecka (w związku z przyznanymi ustawą uprawnieniami do pomocy państwa) tylko do jednej rodziny. Ustanowiony w art. 2 pkt 16 wyjątek dotyczy sytuacji, w której zaliczenie dziecka tylko do jednej rodziny pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym, kategorycznym rozstrzygnięciem sądu, wiążącym zarówno rodziców, jak i organy państwa, mogącym przy tym mieć w obowiązującym stanie prawnym różne formy. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie dysponuje odpowiednim orzeczeniem sądowym, nie przedstawił żadnego porozumienia (umowy) dotyczącego naprzemiennego sprawowania opieki przez rodziców nad wspólnym dzieckiem. Okoliczność ponoszenia przez skarżącego wydatków na utrzymanie dzieci, poza alimentami nie może o tym przesądzać. Oznacza to, ze A. B. wywiązuje się ze swoich obowiązków jako rodzica. Pozostaje jednak bez bezpośredniego związku z istnieniem lub nieistnieniem opieki naprzemiennej ustalonej orzeczeniem sądowym, o jakiej mowa w analizowanym przepisie. Skargę na decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł A. B. W skardze skarżący podkreślił, ze zgadza się z decyzją SKO przyjęcia wykładni literalnej, a nie faktycznej gdyż faktycznie istnieje opieka naprzemienna, choć Sąd Rejonowy nie użył takich słów jak "opieka naprzemienna" w swym postanowieniu. Domniemanie Urzędu, że opieka ojca jest kontaktami, a opieka matki nie jest kontaktami, nie opiera się na żadnej podstawie. Skarżący zwrócił uwagę, ze stan faktyczny jest taki, że zgodnie z postanowieniem Sądu z dnia [...] grudnia 2015 r. dzieci zamieszkują - tzn. nocują, jedzą, bawią się, mają swój pokój w którym mają ubrania, zabawki w mieszkaniu ojca, tak jest w czasie 2 weekendów w miesiącu (okres porównywalny do ilości weekendów spędzanych z matką), świąt (ilość identyczna z ilością świąt spędzanych z matką), wakacji (okres porównywalny z okresem wakacji spędzanym przez dzieci z matką), ferii zimowych (okres I porównywalny z okresem ferii zimowych spędzanym przez dzieci z matką) oraz w tygodniu ojciec opiekuje się dziećmi po przedszkolu w 2 dni w tygodniu, podczas gdy matka w 3 dni co również jest okresem porównywalnym. Zdaniem skarżącego to opieka nad dziećmi sprawowana tak jak w tym przypadku (nazywana przez Urząd kontaktami ) jest jak najbardziej opieką naprzemienną i taką o jakiej mówi ustawa. Sprawowana jest w porównywalnych okresach ( ustawa nie mówi, że okresy te muszą być identyczne) sprawowana jest w powtarzających się ściśle określonych okresach, a więc przewidywalnych, zgodnie z ustalonym harmonogramem. Skarżący podniósł, ze poza alimentami ojciec ponosi wydatki na dzieci, kiedy one przebywają u ojca, na jedzenie, edukację, ubrania, buty, leczenie, bilety do teatru, kina, place zabaw, wyjazdy wakacyjne, sprzęty sportowe, ferie zimowe, foteliki samochodowe, przejazdy po mieście samochodem, które obciążają tylko ojca w podziale opieki wspólnej, są faktami uzasadniającymi przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w odpowiednich proporcjach z matką dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia ostatniego zdania art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, "...w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców". W ocenie składu orzekającego, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego i obowiązujących przepisów prawa, nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącego zaprezentowane w skardze, że wspólnie z byłą żoną, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. sprawuje opiekę naprzemienną nad dziećmi M. B. i J. B. i z tego tytułu przysługuje mu świadczenie wychowawcze na drugie dziecko. Z treści załączonego do akt sprawy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie syg. Akt. III [...] w W. z wynika, że miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania ich matki, jednocześnie Sąd Rejonowy ustalił kontakty A. B. z małoletnimi dziećmi z prawem zabierania dzieci poza miejsce zamieszkania ich matki i obowiązkiem odprowadzania to tego miejsca zamieszkania. Ponadto ustanowił nadzór kuratora nad kontaktami ze składaniem sprawozdań co miesiąc. Powyższe powoduje, że dzieci nie pozostają pod opieką naprzemienną swoich rozwiedzionych rodziców ustaloną w orzeczeniu sądu, tylko na warunkach ustalonych w postanowieniu Sądu Rejonowego dla [...] w W. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2015 r. regulującym ustalenie miejsca zamieszkania małoletnich dzieci i kontakty. Z tego względu zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową, gdyż w aktach sprawy brak jest orzeczenia sądu o sprawowaniu naprzemiennie opieki nad dziećmi przez rozwiedzionych małżonków. Należy wskazać, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która w art. 4 ust. 1 i 2 stanowi, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 5 ust. 1-3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18. roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Pojęcie "opieki naprzemiennej", którym ustawodawca posłużył się w przywołanym unormowaniu wprowadzone zostało do obrotu prawnego z dniem 1 kwietnia 2016 r. wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, choć co istotne nie zostało dotychczas zdefiniowane przez ustawodawcę ani w treści wspomnianej ustawy, ani też w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2015 r., poz. 2082), czy też w przepisach innych ustaw. W tym miejscu należy przypomnieć, że od 29 sierpnia 2015 r. przepis art. 58 § 1 i § 1 a Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowi, że w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Jednocześnie wskazać należy, że do art. 58 kodeksu rodzinnego dodano § 1b, zgodnie z którym na zgodny wniosek stron sąd nie orzeka o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r. I OSK 947/17 czy z 17 listopada 2017 r. I OSK 1046/17), że samo brzmienie spornego w sprawie przepisu jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej). Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 powołanej ustawy fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Językowa wykładnia tego przepisu nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych i nie ma potrzeby stosowania jakiejkolwiek innej wykładni tego przepisu (prokonstytucyjnej, celowościowej lub systemowej). Nie ma też uzasadnienia dla odstąpienia od wykładni literalnej. Nie można bowiem nadać stronie uprawnienia nieprzyznanego przez ustawę. Należy też podkreślić, że na gruncie przywołanej ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Przepis ten należy zatem interpretować ściśle, gdyż ma on charakter wyjątku od ogólnej reguły. Skoro regułą jest zaliczanie dziecka (w związku z przyznanymi ustawą uprawnieniami do pomocy państwa) tylko do jednej rodziny, ustanowiony w art. 2 pkt 16 wyjątek dotyczy sytuacji, w którym zaliczenie dziecka tylko do jednej rodziny pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym, kategorycznym rozstrzygnięciem sądu, wiążącym zarówno rodziców, jak i organy państwa. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie dysponuje odpowiednim orzeczeniem sądowym. Brak orzeczenia sądu ustalającego opiekę naprzemienną, wyklucza więc możliwość samodzielnego ustalania faktu jej występowania przez organ administracji publicznej, czy to w drodze swoistej reinterpretacji postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2015 r. ustalającego miejsce zamieszkania małoletnich dzieci i kontakty w tym aspekcie czy też w ramach ustaleń w drodze wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 powołanej ustawy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tym samym, prezentowanych w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych zapatrywań, wedle których to do organu właściwego realizującego świadczenia wychowawcze należy rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, czy w konkretnym przypadku występuje opieka naprzemienna. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na gruncie omawianej ustawy, M. B. i J. B. nie mogli być uznani za członków rodziny skarżącego. Podejmując zatem decyzję o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego Prezydent [...], jak i utrzymujące tę decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie naruszyło wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego ani procesowego, a sformułowane w tym kontekście zarzuty uznać należy za chybione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.