I SA/Wa 103/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę gminną oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [..] i działka ewidencyjna nr [...], zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł, na rzecz M. S. w kwocie [...] zł oraz I. Z. w kwocie [...] zł, za nieruchomość położoną w W., stanowiącą działki o nr ew. [...], zajętą pod drogę publiczną (gminną) – ul. [...], twierdząc w uzasadnieniu, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), w oparciu o który to przepis zostało ustalone odszkodowanie. Odwołanie od decyzji tej złożyła M. S., kwestionując sporządzony w sprawie operat szacunkowy oraz twierdząc, iż organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do wniosku strony o przyznanie w ramach odszkodowania gruntu zamiennego oraz nie rozpoznał wniosku o bezumowne korzystanie z przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 powołanej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z ustaleń organu wynika, że z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za przedmiotowy grunt wystąpili M. Z. i M. S. Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w W. Wydział II Cywilny z dnia [...] maja 2007 r. spadek po M. Z., zmarłym dnia [...] sierpnia 2006 r., na podstawie ustawy w całości nabył syn I. Z. Wojewoda [...] podał, że swoją decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości o łącznej powierzchni [...]. Wojewoda [...] wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] maja 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. Na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do ust. 2 w/w § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Ze względu na brak na rynku transakcji obrotu gruntami przeznaczonymi pod drogi przy opracowywaniu powyższego operatu wyceny gruntów dokonano w oparciu o analizę cen transakcyjnych gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Do wyceny przyjęto zatem ceny transakcyjne niezabudowanych nieruchomości gruntowych położonych na terenie Dzielnicy B. W dniu [...] czerwca 2008 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną na podstawie art. 89 kpa, podczas której strony zgłosiły swoje uwagi odnośnie operatu szacunkowego, a rzeczoznawca majątkowy udzieliła na nie wyjaśnień. Wojewoda [...] podniósł, iż zgodnie z art. 75 kpa opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie jest zatem wiążąca dla starosty przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie, w szczególności dotyczącej prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda [...] powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1107/05 stwierdził, że "organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową". Zdaniem Wojewody [...], operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. w dniu [...] maja 2008 r. został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Przedstawione przez stronę oferty sprzedaży gruntów wydrukowane z internetu nie mogą stanowić podstawy do wyceny przedmiotowej nieruchomości. Do określenia wartości nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przyjmuje się bowiem ceny transakcyjne nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ponadto zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów do określenia wartości nieruchomości lub ich części przyjmuje się stan tych nieruchomości na dzień 29 października 1998 r., natomiast ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z powołanym wyrokiem "jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego". W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podniósł, iż w odwołaniu strona również zarzuciła Prezydentowi W., iż nie ustosunkował się do wniosku o przyznanie gruntu zamiennego w zamian za grunt zajęty pod ulicę. W piśmie z dnia 17 czerwca 2008 r. M. S. zwróciła się do organu pierwszej instancji o zajęcie stanowiska, popartego przepisami prawa w kwestii przyznania gruntu zamiennego w ramach odszkodowania. Z akt sprawy wynika jednakże, iż organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze nie odniósł się do tej kwestii i pozostawił niniejsze wystąpienie bez rozpoznania. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody [...], decyzja kończąca postępowanie odszkodowawcze została wydana przedwcześnie, a ponadto Prezydent W. nie ustosunkował się również do wniosku o bezumowne korzystanie z nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W piśmie z dnia 17 czerwca 2008 r. strona wniosła również o wskazanie organu zobowiązanego do rozpatrzenia powyższego wniosku w przypadku odmowy jego rozpatrzenia ze strony Urzędu W., lecz w decyzji kończącej postępowanie odszkodowawcze organ odniósł się jedynie do wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, że przy odszkodowaniu w trybie art. 73 nie jest możliwe uwzględnienie odszkodowania za wcześniejszą niemożliwość korzystania z tego gruntu. Następnie pismem z dnia 2 lipca 2008 r. przekazał powyższe pismo, w części dotyczącej odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. Wojewoda [...] podniósł, iż stosownie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2004 r., sygn. akt IV CK 520/03 oraz uchwały z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP19/05 "art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie wyłącza prawa właściciela nieruchomości do żądania, na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, wynagrodzenia za wcześniejsze korzystanie z niej przez gminę bez tytułu prawnego". Oznacza to, iż niezależnie od odszkodowania w trybie art. 73 powołanej ustawy były właściciel nieruchomości może ubiegać się o odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości przed sądem powszechnym na drodze cywilnoprawnej. Obszerną skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. S., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu i twierdząc, że decyzja jest nietrafna. Skarżąca zaskarżyła decyzję w zakresie: (1) podtrzymania przez Wojewodę [...] prawidłowości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, (2) zarządzenia ponownego rozpatrzenia wysokości i sposobu odszkodowania przez Prezydenta W., (3) bezczynności w kwestii ustalenia odszkodowania za bezumowne korzystanie z wywłaszczonego mienia przez organy administracji przed 1 stycznia 1999 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny i prawny ustalony w sprawie przez organ nie budzi wątpliwości. 3. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalającą odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 4. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Jeśli nie jest to możliwe, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo w całości, albo w znacznej części, a do tego organ odwoławczy nie jest uprawniony, mając tylko kompetencje kasacyjne, tzn. uchyla i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a są to takie okoliczności, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. 5. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] stwierdził, że Prezydent W. prowadząc postępowanie odszkodowawcze, nie odniósł się do popartej przepisami prawa kwestii podniesionej przez M. S., a dotyczącej przyznania gruntu zamiennego w ramach odszkodowania, pozostawiając ten wniosek bez rozpoznania, co oznacza, jak słusznie zauważył Wojewoda [...], że decyzja kończąca postępowanie odszkodowawcze została wydana przedwcześnie, a ponadto Prezydent W. nie ustosunkował się również do wniosku o bezumowne korzystanie z nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. 6. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalająca odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną (gminną) została wydana na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Art. 73 ust. 4 tej ustawy stanowi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, czyli zgodnie z art. 128 - 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Skoro zaś art. 131 ust. 1 tej ustawy przewiduje możliwość przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, to obowiązkiem Prezydenta W. ustalającego odszkodowanie było, jeśli M. S. zwróciła się w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego o zajęcie stanowiska w sprawie przyznania gruntu zamiennego w ramach odszkodowania, uzasadniając dodatkowo swój wniosek przepisami prawa - rozważenie tego wniosku i formalne zajęcie stanowiska. Przez rozważenie tego wniosku należy rozumieć przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dla ustalenia, czy możliwość taka jest prawnie dopuszczalna, a jeśli tak, to czy istnieje faktyczna możliwość uwzględnienia wniosku, czyli przyznania nieruchomości zamiennej z odpowiedniego zasobu nieruchomości. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze nie odniósł się do tej kwestii, pozostawiając wniosek bez rozpoznania. Należy zatem uznać, że organ pierwszej instancji naruszył normy prawa procesowego, bowiem nie wystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, takiej możliwości nie analizując zupełnie, a tym samym decyzja nie rozstrzygnęła sprawy co do jej istoty w całości. Ustalenie stanu faktycznego jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a zatem Wojewoda [...] działając jako organ odwoławczy, nie mógł zastąpić w tym zakresie Prezydenta W., ponieważ nie jest do tego uprawniony. Gdyby organ drugiej instancji ustalił stan faktyczny, to jego działanie naruszyłoby wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Dlatego też, mając ustalony stan faktyczny sprawy jedynie w części, zasadnie postąpił Wojewoda [...] uchylając decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi W. 7. Należy mieć również na uwadze, że gdyby organ pierwszej instancji uznał, że możliwość przyznania nieruchomości zamiennej istnieje, to określenie wartości tej nieruchomości wymagałoby sporządzenia operatu szacunkowego dla wyceny tej nieruchomości. Ponieważ operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej ewentualny obowiązek finansowy strony postępowania, dlatego należałoby zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji, co uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2007 r., II OSK 1753/06, LEX nr 433963, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r. II OSK 1965/06, LEX nr 437689). Powyższe rozważania pozwalają stwierdzić, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną - bo taką jest decyzja wydana w omawianym trybie - i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wymaganym zakresie. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, bowiem zgodnie, bowiem z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe, a ponadto organ odwoławczy nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. 8. Odnosząc te rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy, trybu przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. I OSK 451/06, LEX 290649 stwierdził, m. in. że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Pogląd ten niniejszy skład orzekający podziela w zupełności. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. Z tych względów Sąd uznał wydaną w sprawie decyzję za prawidłową, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.