I SA/Wa 103/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] października 2017 r. nr [....] o uchyleniu realizacji decyzji przyznającej odwołującej się świadczenia rodzinne. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Na wniosek J. B. Wójt Gminy [...] decyzję z [...] listopada 2016 r. nr [...] przyznał jej przewidziane ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) dalej: "u.ś.r." zasiłki rodzinna na dzieci: D. B. (ur. [...].09.2003 r.) oraz P. B. wraz dodatkami do tych zasiłków na okres od [...] listopada 2016 r. do [...] października 2017 r. [...] sierpnia 2017 r. J. B. przedłożyła w organie przyznającym świadczenie dokumentację dotyczącą jej zatrudnienia oraz zatrudnienia męża (A. B.) w latach 2015-2017 i uzyskiwanych z tego tytułu dochodach. Z dokumentów tych wynikało zaś, że na przestrzeni tego okresu wielokrotnie dochodziło do zmian miejsca zatrudnienia małżonków, jak też uzyskiwania przez wyżej wymienioną w trakcie przerwy w zatrudnieniu (w okresie od [...] października 2016 r. do [...] marca 2017 r.) zasiłku chorobowego. Wobec stwierdzenia w oparciu o przedłożone dokumenty zmian w sytuacji dochodowej rodziny Wójt Gminy [...] pismem z [...] września 2017 r. zawiadomił J. B. o wszczęciu postępowania w sprawie wypłaconych jej świadczeń rodzinnych, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] października 2017 r., powołując art. 32, art. 4, art. 5,art. 6 oraz art. 8 pkt 6 i 7, art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz art. 25 u.ś.r., orzekł o "uchyleniu od dnia [...] grudnia 2016 r. realizacji decyzji z [...] listopada 2016 r." W motywach tej decyzji podnosił, że w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (2015 r ) łączny dochód rodziny wyniósł [...] złotych. Jednakże przy uwzględnieniu dochodu utraconego z zatrudnienia z 2015 r. i uzyskanego w 2016 r. zasiłku, a także dochodu utraconego jej męża z 2015 r. i uzyskanego w firmie [...], dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] złotych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 u.ś.r. prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku przysługuje jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 674 złote. W następstwie rozpoznania wniesionego przez J. B. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [....] decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Kolegium podzieliło ustalenia Wójta Gminy [...], iż przy uwzględnieniu przewidzianej w ustawie o świadczeniach rodzinnych dochodu uzyskanego i utraconego, dochód czteroosobowej rodziny B., w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczył ustalone w art. 5 ust. 1 u.ś.r. kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczeń, wynoszące 674 złote. W związku z czym znajdował w sprawie zastosowanie art. 32 ust. 1 tej ustawy, który stanowi że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Z tej regulacji również skorzystał organ pierwszej instancji, wydając z urzędu zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] J. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W motywach skargi zwracała uwagę, iż możliwe jest ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych w sytuacji przekroczenia kryterium, o kwotę równą lub niższą od najniższego zasiłku, czym Kolegium nie wspomniało. Wskazywała przy tym na zmieniający się na przestrzeni lat wymiar zasiłku rodzinnego, którego minimalną wysokość wynosi obecnie 95 złotych, ai o tę kwotę dochód na osobę w rodzinie w jej przypadku nie został przekroczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzącymi do jego nieważności. Taką natomiast jest obarczona zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak też poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z [...] maja 2016 r., od dnia ich wydania są obciążone wadą rodzaju wadami obciążone. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż świetle ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu (ujętej na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 6), organy władzy publicznej zobowiązane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że w swoich działaniach nie mogą one wyjść poza ramy przyznanych im prawem kompetencji, ani orzekać w sposób, na który przepisy prawa im wprost nie zezwalają. W niniejszej sprawie, jako materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia, wydanego w związku z weryfikacją ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków na dzieci na okres świadczeniowy 2016/2017, organy powołały się na art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) dalej: "u.ś.r." Przepis ten w ust. 1 stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Przyznaje on zatem organowi właściwemu kompetencje do "uchylenia" lub "zmiany" decyzji ostatecznej, w sytuacji zaistnienia określonych w tym przepisie okoliczności. Co istotne przy tym, że ani ustawa o świadczeniach rodzinnych, ani przepisy kodeksu administracyjnego - do których stosowania w sprawach nieuregulowanych w ustawie odsyła ust. 2 art. 32 u.ś.r. - nie przewidują możliwości wydania rozstrzygnięcia polegającego na "uchyleniu realizacji decyzji", a więc swoistego pozbawienia w sposób trwały waloru wykonalności decyzji administracyjnej (przy pozostawieniu jej samej w obrocie prawnym). Tak zaś postąpił - co uszło uwadze Kolegium - Wójt Gminy [...] w decyzji z [...] października 2017 r. orzekając "o uchyleniu od dnia [...] grudnia 2016 r. realizacji decyzji nr [...]". Wykreował zatem rozstrzygnięcie nie tylko nieprzewidziane stosowaną w sprawie ustawą, ale w ogóle nieznane obowiązującemu systemowi prawnemu. Prowadzić to musi do wniosku, że przy weryfikacji prawa do przyznanych skarżącej świadczeń wychowawczych zadziałał on w istocie bez podstawy prawnej. W konsekwencji zatem podjęta przezeń decyzja oceniana być musi jako obarczona kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a., skutkującą jej nieważnością od dnia wydania. Utrzymanie z kolei na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jej w mocy, mimo zaistnienia ww. wady, powoduje, że także decyzja organu odwoławczego jest nią obarczona. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza wszak, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Godzi się przy tym zauważyć, że nawet gdyby czysto hipotetycznie założyć, że intencją organu pierwszej instancji było wydanie decyzji mającej umocowanie w treści normatywnej art. 32 ust. 1 u.ś.r., a więc uchylenie decyzji ostatecznej - na co może wskazywać zawarte przy rozstrzygnięcie zdanie "powodem uchylenia decyzji jest poprawa warunków finansowych"- a tenor decyzji stanowi li tylko swoisty "skrót myślowy" - to także sposób w jaki to uczyniono, a więc z mocą wsteczną "od 1 grudnia 2016 r." byłby niedopuszczalny. Jak już bowiem wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny. Powodując zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, może więc wywierać wyłącznie skutki ex nunc, a więc od chwili jej wydania na przyszłość, a nie z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 196/16, Lex nr 2401687; z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 15/15, Lex nr 2082596). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z [...] października 2017 r. podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne.