I SA/Wa 1038/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] (sprostowanej postanowieniami z dnia [...] kwietnia 1993 r. i z dnia [...] listopada 1993 r.), dotyczącej uwłaszczenia [...] działkami położonymi w W. przy ul. [...], [...], [...] i [...] – w części odnoszącej się do działki nr [...], odpowiadającej nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną pod nazwą "[...]". W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 1993 r. nr [...], sprostowaną postanowieniami z dnia [...] kwietnia 1993 r. i z dnia [...] listopada 1993 r., stwierdził nabycie przez [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], [...], [...] i [...] o pow. [...] m2, oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z dnia [...] listopada 1989 r. Nr [...] jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Wnioskiem z dnia 21 marca 2003 r. K. D. zażądała stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] marca 1993 r., wskazując na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1963 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenie w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2004r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. W wyniku skargi K. D., A. S., B. S. i W. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1562/04, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2004 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 1993 r. W wyroku tym Sąd wskazał, że kwestią prejudycjalną jest zajęcie przez organ jednoznacznego stanowiska, czy skarżącym przysługuje określone prawo do nieruchomości objętej decyzją uwłaszczeniową [...], ewentualnie stwierdzenie, że prawo takie tym osobom nie przysługiwało. Po tym wyroku postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej zostało zawieszone, a następnie podjęte postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 997/08 oddalił skargę [...] S.A. na postanowienie z dnia [...] maja 2008 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 324/09, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA. Rozpatrując sprawę co do istoty Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. nr [...], w części odnoszącej się do działki nr [...] odpowiadającej nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną pod nazwą "[...]". Pismem z dnia 19 stycznia 2009 r. [...] S.A. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r., po czym w dniu [...] marca 2009 r. zażądała zawieszenia postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Minister Infrastruktury zawiesił postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż rozpatrzenie skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2008 r., I SA/Wa 997/08, oddalającego skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. (w kwestii podjęcia zawieszonego postępowania), należy uznać za zagadnienie wstępne w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił własne postanowienie z dnia [...] marca 2009 r., wyjaśniając, iż rozpatrzenie skargi kasacyjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozpatrywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi [...] S.A. na postanowienie z dnia [...] czerwca 2009 r., wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1322/09 oddalił skargę. Następnie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpatrzenia skargi [...] S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1580/09 uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., w części odnoszącej się do działki nr [...], nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Sąd stwierdził, że w każdym przypadku rozstrzygania o legalności decyzji, organ jest zobowiązany do ustalenia nie tylko przesłanek pozytywnych, lecz także musi rozważyć i ocenić, czy kwestionowana decyzja podlega unieważnieniu, czy też z powodu np. wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności i zachodzi konieczność stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. wydana została z pominięciem regulacji zawartej w art. 156 § 2 K.p.a., a także z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., gdyż nie zawiera oceny co do skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej, ani uzasadnienia prawnego, w części, która była koniecznym elementem oceny w postępowaniu nadzorczym. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Infrastruktury oraz K. D., A. S., B. S., W. S. oraz E. D., które Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1408/10 oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż celem postępowania Ministra Infrastruktury w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993r. stwierdzającej nabycie przez [...] z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego określonego w niej gruntu oraz odpłatnego nabycia własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie było ustalenie wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. oraz ewentualna eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej takimi wadami w oparciu o wskazany przepis. Niemniej jednak dla prawidłowego rozpoznania sprawy konieczne jest ustalenie, czy nie zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. jednostką uwłaszczoną było przedsiębiorstwo państwowe [...], które już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej zostało w 1994 r. przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, której akcje zostały następnie wyemitowane i sprzedane nabywcom, powodując utratę przez nią przymiotu jednoosobowej spółki Skarbu Państwa. Z powyższego wynika, że od momentu uwłaszczenia podmiot ten uległ wielokrotnym przekształceniom organizacyjno-prawnym. Dalej Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie zachodzi powiązanie decyzji uwłaszczeniowej z późniejszymi aktami przekształceniowymi właściciela nieruchomości tj. [...], co może skutkować faktem, iż organ administracji publicznej nie będzie miał kompetencji do działania w formach prawnych dla odwrócenia skutku prawnego zbycia nieruchomości na rzecz nowego podmiotu, w tym wypadku spółki akcyjnej. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., dotyczącej stwierdzenia uwłaszczenia [...], był art. 2 ust. 1-2 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r. Przepis ten stanowił, iż grunty będące własnością Skarbu Państwa lub własnością gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na tych gruntach stały się własnością tych osób, przy czym nie może naruszać to praw osób trzecich. Brak którejkolwiek z przesłanek oznaczał, że uwłaszczenie nie mogło nastąpić. Z mapy sytuacyjnej do celów prawnych zaewidencjonowanej w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. w dniu 6 listopada 1989 r. wynika, że dawna nieruchomość hipoteczna pod nazwą "[...]" stanowi działkę nr [...], objętą decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] marca 1993 r. Natomiast działka nr [...], powstała z dawnej nieruchomości [...], weszła w skład działki nr [...]. Aktualnie działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w W., co potwierdza odpis zupełny KW Nr [...]. Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), nieruchomość [...] uregulowana w hipotece pn. "[...]" przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa. Natomiast prawo zarządu jednostki uwłaszczonej wynika z decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] czerwca 1977 r. w sprawie przekazania terenu w użytkowanie. Z zaświadczeń Sądu Grodzkiego w W. z dnia 15 stycznia 1949 r. oraz Sądu Rejonowego dla W. z dnia 5 marca 2003 r. wynika, że współwłaścicielami nieruchomości [...], uregulowanej w księdze wieczystej pod nazwą "[...]" byli S. D., J. D., A. D. i spadek wakujący po zmarłym E. D. Obecnie następcami prawnymi byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości są: K. D., W. S., B. S., A. S. i E. D. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że w dniu 28 stycznia 1949 r. S. D. złożył do Zarządu Miejskiego w W. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu uregulowanego w księdze wieczystej pod nazwą "[...]". W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1963 r. odmówiło dotychczasowym współwłaścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] uregulowanej w hip. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania I. D. (spadkobierczyni S. D.) od powyższego orzeczenia, Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] grudnia 1963 r. utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie z dnia [...] października 1963 r. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1963 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1963 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1177/07 oddalił skargę [...] S.A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. Stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1963 r. i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1963 r. wywołało skutek ex tunc i uwzględniając ten fakt należy uznać, iż nadal istnieje w obiegu prawnym nierozpoznany wniosek dekretowy z dnia 28 stycznia 1949 r., który ma charakter prejudycjalny dla postępowania uwłaszczeniowego. Zatem niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli pozostaje do rozpoznania wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Uwłaszczenie – na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – nie może naruszać praw osób trzecich. Stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] pociąga za sobą ten skutek, że były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny uzyskuje status osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. oraz staje się stroną postępowania uwłaszczeniowego. Mając powyższe na uwadze Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., w części odnoszącej się do działki nr [...], odpowiadającej dawnej nieruchomości [...], rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (prawa osób trzecich), co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiącą, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe ustalenia organu nadzorczego nie były zakwestionowane w wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2010 r. oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2011 r. Ponadto, zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, które uniemożliwiałaby stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości [...] pn. "[...]". Po przytoczeniu poglądów judykatury na temat nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Minister stwierdził, że jednostką uwłaszczoną na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., była [...]. W wyniku aktu komercjalizacji jednostka uwłaszczona została przekształcona w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa – [...] S.A. w W., co znajduje potwierdzenie w dokumencie sporządzonym w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1994 r. Rep. [...]. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Miasta W. Wydział [...] z dnia [...] marca 1994 r. sygn. akt [...] [...] S.A. została wpisana do RHB. Rejestr handlowy (RHB) zamknięty został z dniem 1 stycznia 2001 r. wraz z powołaniem do życia Krajowego Rejestru Handlowego (KRS). Następnie [...] S.A zmieniła nazwę na [....] S.A. (KRS nr [...]). Zdaniem Ministra [...] S.A. nie jest nowym podmiotem prawnym, lecz następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego [...]. Zatem cały czas mamy do czynienia z tym samym podmiotem, a więc nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych. Fakt przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 1992 r. sygn. akt III CZP 49/92, w wyniku przekształcenia nie dochodzi, ani do zmiany właściciela przedsiębiorstwa, ani do zmiany właściciela kapitału, a jedynie państwowa osoba prawna zmienia swoją formę z przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. W wyniku transformacji zmienia się wyłącznie struktura działania. Przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w spółkę, której jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa, stanowi tylko zmianę formy organizacyjnej podmiotu prowadzącego działalność, która to zmiana nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., co uniemożliwiałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej, w części odnoszącej się do dawnej hipoteki pod nazwą "[...]". Zmiana nazwy [...] S.A. na [...] S.A. nie powoduje także nieodwracalnego skutku prawnego. Wyemitowanie zaś akcji i sprzedanie ich nowym nabywcom spowodowało utratę przez Spółkę [...] S.A. przymiotu jednoosobowej spółki Skarbu Państwa. Fakt ten jednakże nie zmienia jej sytuacji prawnej. Prawa rzeczowe uzyskane na podstawie decyzji uwłaszczeniowej nadal przysługują Spółce [...] S.A., a nie poszczególnym akcjonariuszom. Zatem zmiany w akcjonariacie nie przekładają się bezpośrednio na prawa rzeczowe do nieruchomości, dlatego też ewentualne zbycie części akcji spółki nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, gdyż zmiany dotyczące akcjonariuszy spółki nie powodują zmian w prawach rzeczowych przysługujących niepodzielnie spółce (a nie poszczególnym akcjonariuszom) – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 628/07. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 2. rażące naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż w sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, 3. rażące naruszenie art. 7 i art. 107 K.p.a., gdyż wbrew ustawie, decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie zawiera pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe i wyjaśniające w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, które nastąpiły w związku z przekształceniami własnościowymi zaistniałymi w skarżącej Spółce. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w sprawie nieruchomości uregulowanej w dawnej księdze hipotecznej pn. "[...]" Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2004 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1963 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1963 r. Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1177/07 oddalił skargę [...] S.A., a więc decyzja z dnia [...] marca 2004 r. jest już ostateczna. W tym kontekście bezsporne jest, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z 1963 r. dotknięte były wadą ważności. Nie oznacza to jednak, że nie mogły one wywoływać dalszych skutków prawnych. Do skutków takich trzeba zaliczyć podjęcie przez Naczelnika W. decyzji z dnia [...] czerwca 1977 r. o przekazaniu nieruchomości [...] w użytkowanie, a także następne zdarzenie prawne, którym jest uwłaszczenie [...] z mocy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Zgodnie z tym, co wynika z uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., w ciągu działań prawnych, zapoczątkowanych orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1963 r. i zakończonych nabyciem z mocy prawa przez [...] użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i własności budynków, organy administracji publicznej mogłyby odwracać skutki prawne wynikające wyłącznie z decyzji administracyjnych. Nie mogą natomiast tego uczynić w stosunku do stanu prawnego będącego następstwem normy ustawowej. Odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla administracji i w trybie postępowania przepisanym tejże administracji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że [...] stała się z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu i właścicielem budynków. Zdaniem skarżącej nie jest trafne stanowisko Ministra Infrastruktury, że "niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych jeżeli pozostaje do rozpoznania wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Uwłaszczenie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79. poz. 464, ze zm.) nie może naruszać praw osób trzecich. Przepis ten można tak wykładać, że nie uzależnia on nabycia uprawnień "uwłaszczeniowych" z art. 2 ust. 1 od tego, czy kolidują one, czy też nie kolidują z prawami osób trzecich. Ustawa jedynie stanowi, że nabycie tych uprawnień nie narusza praw osób trzecich. Między pierwszym a drugim zdaniem art. 2 ust. 1 nie ma domyślnego spójnika implikacyjnego ("jeżeli"), a przez to według zasad wykładni językowej nie ma warunku koniecznego "uwłaszczenia" państwowej osoby prawnej w postaci braku praw osób trzecich. W konsekwencji może to oznaczać, że jeżeli osoby trzecie mają jakieś prawa do nieruchomości objętej art. 2 ustawy, to ustanowienie na rzecz państwowej osoby prawnej, z mocy ustawy, użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków, praw tych nie narusza. Uwłaszczenie nie powinno mieć wpływu na dochodzenie roszczeń osób trzecich do nieruchomości, w trybie art. 160 K.p.a., o odszkodowanie za poniesioną rzeczywiście szkodę. W dalszym ciągu organ nie wskazał, jakie akty (dokumenty) były podstawą stwierdzenia o braku wystąpienia w przedmiotowej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Organ uprościł lub wręcz zbanalizował argumenty podnoszone we wcześniejszych postępowaniach sądowych. Wnioskodawca nigdy nie twierdził, że sam fakt wpisania Spółki do KRS i zmiana jego bytu prawnego powoduje niejako samoistne wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych. Okoliczności te należy badać w kontekście całego procesu przekształcenia Spółki i procesu prywatyzacji [...] S.A. Organ nie odpowiedział na wątpliwości, dlaczego wielokrotne kształcenia własnościowe dokonywane w formie aktów notarialnych – o skutkach prawnych tożsamych z tymi, które występują w typowych sytuacjach: jak umowa przeniesienia własności w formie aktu notarialnego – in casu, akty prywatyzacyjne dokonywane w formie aktu notarialnego – nie powodują wystąpienia zdaniem organu nieodwracalnych skutków prawnych. Tysiące akcjonariuszy lokując często oszczędności całego życia nabyło określone składniki majątkowe – w tym nieruchomości – w drodze czynności prawnych, partycypując poprzez organy Spółki w czynnościach prawnych [...] S.A. oraz w jej majątku. Dodatkowo akcjonariusze partycypują w zyskach Spółki, ale i w jej stratach, wynikających ze zmian składników majątkowych (np. ich pomniejszenia poprzez utratę znaczących aktywów). Zmiany wynikające ze skarżonej decyzji organu wpływają wprost na sferę praw i obowiązków akcjonariuszy skarżącej Spółki (nie tylko na ich interes faktyczny). Tych wszystkich okoliczności organ nie uwzględnił wydając zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2012 r. pełnomocnik uczestników postępowania: K. D., E. D., A. S., B. S. i W. S., wniósł o oddalenie skargi i zwrot kosztów postępowania. W obszernych wywodach tego pisma podniesiono między innymi, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wykonał wszystkie wytyczne sądów administracyjnych, zbadał dokumenty źródłowe i dokonał oceny skutków przekształceń własnościowych [...], uznając, że nie stanowią one o nieodwracalności skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej. Stanowisko swoje Minister poparł stosownym orzecznictwem sądowym. Ponadto pełnomocnik uczestników postępowania zwraca uwagę na niewłaściwą wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaprezentowaną w skardze, co do znaczenia normy, iż uwłaszczenie "nie narusza praw osób trzecich". Pełnomocnik odwołał się w tej mierze do licznego orzecznictwa NSA. Jeśli zaś chodzi o wskazywaną w skardze nieodwracalność skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej pełnomocnik uczestników postępowania podniósł, że akcjonariusz nie jest właścicielem poszczególnych elementów majątku spółki akcyjnej; niezależnie od zmian w akcjonariacie podmiotem praw i obowiązków w odniesieniu do gruntu była cały czas [...], zaś potencjalni nabywcy jej akcji byli szczegółowo informowani w prospekcie emisyjnym o możliwości utraty przez [...] prawa użytkowania wieczystego do gruntu, z uwagi na istniejące roszczenia spadkobierców dawnych właścicieli. Praw wynikających z posiadania akcji w spółce nie można utożsamiać z prawem do majątku spółki, jako odrębnego od akcjonariuszy podmiotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. dotyczącej uwłaszczenia [...] działkami położonymi w W. przy ul. [...], [...], [...] i [...] – w części odnoszącej się do działki nr [...], odpowiadającej nieruchomości objętej dawną księgą hipoteczną pod nazwą "[...]". Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 marca 2010 r., I SA/Wa 1580/09, wydanym na wcześniejszym etapie postępowania o stwierdzenie nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., w każdym przypadku rozstrzygania o nieważności decyzji, organ jest obowiązany do ustalenia nie tylko przesłanek pozytywnych nieważności, lecz także powinien rozważyć i ocenić, czy kwestionowana decyzja podlega unieważnieniu, czy też z powodu np. wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności i zachodzi konieczność stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Oddalając skargę kasacyjną od wskazanego wyroku WSA, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., I OSK 1408/10, uznał, że poza sporem pozostaje, iż na gruncie niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa do nieruchomości [...], uregulowanej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]" (odpowiadającej obecnie działce nr [...]) pociąga za sobą ten skutek, iż były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny uzyskuje status osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. – dalej: ustawa z dnia 29 września 1990 r.) oraz staje się stroną postępowania uwłaszczeniowego. Natomiast rolą Ministra było ustalenie wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. oraz ewentualna eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej takimi wadami w oparciu o wskazany przepis, a także dokładne rozpatrzenie, czy nie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie jednoznacznego ustalenia skutków przekształceń własnościowych [...] po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz sąd w niniejszej sprawie, byli tymi wskazaniami oraz oceną prawną związani. Zdaniem sądu obecnie orzekającego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zgodnie z prawem uznał, że niedopuszczalne jest uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli do rozpoznania pozostaje wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości mającej być przedmiotem uwłaszczenia, jako że uwłaszczenie – w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – nie może naruszać praw osób trzecich. Okolicznością bezsporną jest natomiast, że przed wydaniem decyzji potwierdzającej uwłaszczenie przedsiębiorstwa z mocy prawa, nie rozpoznano wniosku byłych właścicieli nieruchomości [...], złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej: dekret warszawski). Ze skutkiem ex tunc stwierdzona została bowiem nieważność orzeczeń odmownie załatwiających złożony wniosek, co wywiera skutek taki, o jakim wspomniał NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. W takiej sytuacji – w ocenie Ministra – decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r., w części odnoszącej się do działki nr [...], odpowiadającej dawnej nieruchomości [...], rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., gdyż narusza prawa osób trzecich, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocenę tę sąd w niniejszym składzie podziela. Wynika ona z przekonania, że uwłaszczenie państwowych osób prawnych uniemożliwia realizację roszczenia byłych właścicieli nieruchomości [...], wynikającego z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu [...] musi być więc rozpatrzony przed rozstrzygnięciem dotyczącym uwłaszczenia w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., gdyż w przeciwnym razie prawa byłych właścicieli nieruchomości [...] lub ich następców prawnych, wynikające ze złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu [...], nie będą miały szans na realizację, nawet jeśli spełnione zostały materialne przesłanki tego roszczenia. Doszłoby więc do sytuacji nieakceptowanej na gruncie obecnej Konstytucji, że przekształcenie zarządu (prawa znacznie słabszego od własności) w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności wzniesionych na tym gruncie budynków i urządzeń, odbyłoby się kosztem utraty przez byłego właściciela nieruchomości [...] możliwości zaspokojenia roszczenia o przyznanie takiego samego prawa majątkowego (użytkowania wieczystego), które ma być substytutem utraconego prawa własności gruntu. Godziło by to w konstytucyjną zasadę ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji) i naruszało materialny warunek uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, zawarty w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., w postaci ochrony praw osób trzecich, stanowiący przeszkodę do uwłaszczenia. Za nietrafną należy uznać przy tym argumentację skargi, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. należy wykładać tak, że nie uzależnia on nabycia uprawnień do uwłaszczenia od tego, czy kolidują one, czy też nie, z prawami osób trzecich. Jak dalej twierdzi skarżący, z wykładni językowej tego przepisu nie wynika przeszkoda "uwłaszczenia" państwowej osoby prawnej, w postaci praw osób trzecich. W konsekwencji prowadzi to, zdaniem skarżącego, do wniosku, że jeżeli osoby trzecie mają jakieś prawa do nieruchomości objętej art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., to ustanowienie na rzecz państwowej osoby prawnej, z mocy ustawy, użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków, praw tych nie narusza i umożliwia im dochodzenie roszczeń w trybie art. 160 K.p.a., o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. Po pierwsze zauważyć w związku z tym należy, że roszczenie byłych właścicieli nieruchomości [...], oparte na art. 7 dekretu [...] (prawo osób trzecich), nie dotyczy odszkodowania, ale ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu (wcześniej dzierżawy wieczystej i własności czasowej). Odszkodowanie było przewidziane jedynie na wypadek odmowy realizacji roszczenia podstawowego (zob. art. 7 ust. 5 i art. 8 dekretu [...]), a następnie przesłanki jego przyznania zostały zmodyfikowane (zob. obecną treść art. 215 u.g.n.). Ponadto skarżący odwołując się do wykładni językowej art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (a i to w sposób zupełnie nieprzekonujący) zdaje się nie dostrzegać, że wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" LexisNexis 2010 r. s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91, pkt V ppkt 9). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r., s. 77). Uznając więc trafność dotychczasowych ustaleń, że kwestionowana w nadzorze decyzja uwłaszczeniowa rażąco naruszyła art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie zagadnienie, czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a.), uniemożliwiające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego i ograniczenie się do orzeczenia o wydaniu jej z naruszeniem prawa, stosownie do art. 158 § 2 K.p.a. Po zbadaniu dokumentów źródłowych – zgodnie ze wskazaniami sądów administracyjnych, zawartymi w powołanych wyżej wyrokach (zwłaszcza w wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r.) – dotyczących przekształceń [...] po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ustalił, że w wyniku aktu komercjalizacji jednostka uwłaszczona została przekształcona w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa – [...] S.A. w W., co znajduje potwierdzenie w akcie notarialnym z dnia [...] lutego 1994 r. Rep. A [...]. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Miasta W. Wydział [...] z dnia [...] marca 1994 r. sygn. akt. [...] [...] S.A. została wpisana do RHB. Rejestr handlowy (RHB) zamknięty został z dniem 1 stycznia 2001 r. wraz z powołaniem do życia Krajowego Rejestru Handlowego (KRS). Następnie [...] S.A. zmieniła nazwę na [...] S.A. (KRS nr [...]). Zdaniem Ministra [...] S.A. nie jest nowym podmiotem prawnym, lecz następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego [...]. Nawet jeśli skarżąca Spółka następnie wyemitowała akcje i zbyła je na rzecz poszczególnych akcjonariuszy, to utraciła jedynie przymiot jednoosobowej spółki Skarbu Państwa. Fakt ten nie zmienia jednak jej sytuacji prawnej względem nieruchomości gruntowej. Prawa rzeczowe uzyskane na podstawie decyzji uwłaszczeniowej nadal przysługują Spółce [...] S.A., a nie poszczególnym akcjonariuszom. Zatem zmiany w akcjonariacie nie przekładają się bezpośrednio na prawa rzeczowe do nieruchomości, dlatego też ewentualne zbycie akcji spółki nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, gdyż zmiany dotyczące akcjonariuszy spółki nie powodują zmian w prawach rzeczowych przysługujących niepodzielnie spółce (a nie poszczególnym akcjonariuszom). W tym względzie Minister odwołał się do poglądu wyrażonego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 628/07. W sytuacji, kiedy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prześledził, na podstawie powołanych wyżej dokumentów (aktu komercjalizacji, wpisów do RHB i KRS) – zgodnie ze wskazaniami NSA – poszczególne fazy przekształceń przedsiębiorstwa [...] i za niesporną (bo wynikającą z odpisu z KRS) okoliczność uznał emisję akcji przez Spółkę, to niezrozumiały zdaje się być zarzut skargi, że cyt. "W dalszym ciągu organ nie wskazał, jakie akty (dokumenty) były podstawą stwierdzenia o braku wystąpienia w przedmiotowej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych." Jeśli zaś chodzi o ocenę Ministra, w zakresie skutków prawnych, jakie wywołała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] w kontekście przekształceń przedsiębiorstwa [...] po dacie 24 marca 1993 r. (na podstawie dokumentów przez Ministra wskazanych), w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, to sąd w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i możliwe było stwierdzenie jej nieważności. Sąd aprobuje bowiem stanowisko, że ani przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobowa spółkę Skarbu Państwa, ani późniejsza emisja akcji Spółki i ich zbycie na rzecz akcjonariuszy, nie zmienia jej sytuacji prawnej względem nieruchomości gruntowej. Prawa rzeczowe uzyskane na podstawie decyzji uwłaszczeniowej nadal przysługują Spółce [...] S.A., a nie poszczególnym akcjonariuszom. Jak słusznie zauważył Minister, odwołując się w tym względzie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 1992 r., sygn. akt III CZP 49/92, przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w spółkę, której jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa, stanowi tylko zmianę formy organizacyjnej podmiotu prowadzącego działalność, która to zmiana nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. W ocenie sądu w obecnym składzie również zbycie akcji Spółki nie wywołuje takiego skutku, gdyż prawa akcjonariuszy w spółce akcyjnej nie mają bezpośredniego związku z prawami rzeczowymi do nieruchomości, przysługującymi spółce. Akcjonariusz ma jedynie prawo do udziału w zysku (art. 347 § 1 k.s.h.) i udziału w podziale majątku spółki po jej rozwiązaniu (art. 474 k.s.h.). Prawo do udziału w walnym zgromadzeniu i w głosowaniach na nim nie mają bezpośredniego związku z majątkiem spółki. Tak więc zgodzić należy się, mutatis mutandis, z poglądem wypowiedzianym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2010 r., I OSK 303/10, że "Przekształcenie uwłaszczonego przedsiębiorstwa państwowego w spółkę prawa handlowego, jak również sprzedaż udziałów w tej spółce (komercjalizacja) nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o uwłaszczeniu. Zbycie udziałów w spółce prawa handlowego nie dotyczy bowiem bezpośrednio przeniesienia na podmiot nabywający udziały tytułu prawnego do nieruchomości, której właścicielem nadal pozostaje spółka" (LEX nr 745208). Na rozprawie pełnomocnik skarżącej spółki przyznał też, że w rozumieniu k.s.h. [...] S.A. nie podlegała połączeniu ani podziałowi. Odrębną sprawą natomiast jest, jak władze spółki przekazują akcjonariuszom (lub potencjalnym akcjonariuszom) informacje mogące mieć wpływ na ich decyzje dotyczące inwestycji w akcje spółki. To zagadnienie, stanowiące element wewnętrznej organizacji podmiotu uwłaszczonego, nie może mieć jednak wpływu na ewentualną nieodwracalność skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej. Ponadto, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zauważyć należy, że przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, odnośnie wywołania odwracalnych (bądź nie) skutków prawnych, z natury rzeczy mogła być wyłącznie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. Decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z 1963 r. nie były przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności w niniejszym postępowaniu. Z punktu widzenia tego postępowania ważne było natomiast to, co stwierdził NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., że uprzednie stwierdzenie nieważności tych orzeczeń spowodowało, iż były właściciel nieruchomości lub jego następca prawny uzyskał status osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Natomiast decyzja Naczelnika W. z dnia [...] czerwca 1977 r. o przekazaniu nieruchomości [...] w użytkowanie, nie miała żadnego znaczenia dla tej sprawy, gdyż użytkowanie owo, przekształcone następnie z mocy prawa w zarząd, wygasło z dniem 5 grudnia 1990 r. Po tej dacie prawo zarządu albo przekształciło się w użytkowanie wieczyste – w odniesieniu do osób prawnych, albo mogło przysługiwać tylko państwowej jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. W tej sytuacji uznając, że skarga nie podlega uwzględnieniu, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.