I SA/Wa 1040/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skarg Miasta W. na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi 1. uchyla zaskarżone decyzje tylko w części, w jakiej przekazują sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje, w części opisanej w pkt 1 wyroku, nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta W. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu połowy kosztów postępowania sądowego; 4. w pozostałej części skargi oddala. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołań M. Sp. z o.o. w W.: - decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod ul. [...], położony w W. w Dzielnicy [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² , - decyzją z dnia [..] sierpnia 2007 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod ul. [...], położony w W. w Dzielnicy [...], oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m², - decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania i wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod ul. [...], położony w W. w Dzielnicy [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnień decyzji Wojewody [...] wynika, że wnioskami z dnia 29 grudnia 2005 r., uzupełnionymi dalszymi wnioskami, M. Sp. z o.o. w W. zwrócił się do Prezydenta W. o ustalenie, na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. Prezydent W. wykonujący zadania starosty, po rozpoznaniu powyższych wniosków, trzema decyzjami z dnia [...] grudnia 2006 r., na podstawie art. 105 kpa umorzył postępowania wszczęte tymi wnioskami jako bezprzedmiotowe, z uwagi na przedawnienie roszczeń odszkodowawczych. Odwołania od powyższych decyzji złożył M. Sp. z o.o. w W.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz dwiema decyzjami z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylił w całości decyzje Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidują przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Tym samym nie uległo ono przedawnieniu, a przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń odszkodowawczych nie mają zastosowania w niniejszych sprawach. Zdaniem Wojewody [...] brak było podstaw do umorzenia postępowań na podstawie art. 105 kpa z powodu ich bezprzedmiotowości. W sprawach tych przedmiot postępowania istnieje i jest nim sprawa roszczenia odszkodowawczego, którą to sprawę organ pierwszej instancji władny i zobowiązany jest rozstrzygać na podstawie przepisów prawa materialnego – art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargi na powyższe decyzje wniosło Miasto W. zarzucając zaskarżonym decyzjom naruszenie art. 7 kpa oraz art. 77 kpa. Strona skarżąca zakwestionowała stanowisko Wojewody [...], że roszczenie odszkodowawcze, o którym mowa w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ulega przedawnieniu i wniosła o uchylenie wydanych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich odrzucenie wskazując, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzje w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1718/07, odrzucił przedmiotowe skargi podnosząc, że są one niedopuszczalne, bowiem wniesione zostały przez podmiot niemający legitymacji do ich złożenia. Sąd podkreślił, że organem wykonawczym jednostki samorządowej jaką jest Miasto W. jest Prezydent W.. W sprawach skarg, które zostały skierowane do Sądu, Prezydent W. występował jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, który to zarazem wydawał decyzje w pierwszej instancji. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się zaś pogląd, że wyposażenie jednostki samorządu terytorialnego, na mocy ustawy, w kompetencje organu administracji publicznej powołanego do orzekania w sprawie indywidualnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego, działająca jako organ administracji publicznej, nie ma legitymacji procesowej strony, a tym samym nie jest także podmiotem uprawnionym do występowania ze skargą do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 607/08, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Miasta W., uchylił powyższe postanowienie z dnia 14 lutego 2008 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo wywiódł, iż Miasto W. nie ma w przedmiotowej sprawie interesu prawnego. Zdaniem Sądu kasacyjnego gmina, która jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, nie może być pozbawiona statusu strony tylko dlatego, że prezydent miasta będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, który powinien wyłączyć się od wydania decyzji jako organ pierwszej instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, decyzję tą wydał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji badając merytorycznie skargę powinien był ustalić czy w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując ponownie sprawę, mając na uwadze wykładnię prawa dokonaną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi Miasta W. na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2007 r., mocą których uchylono decyzje Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. umarzające postępowania w sprawie przyznania i wypłaty odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi i przekazano sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji są dopuszczalne - wniesione zostały przez podmiot mający legitymację do ich złożenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje Wojewody [...] w części w jakiej przekazują sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 lipca 2008 r., w sprawach dotyczących nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznawania takich spraw na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Innymi słowy prezydent miasta na prawach powiatu nie może wydawać rozstrzygnięć w sprawach dotyczących nieruchomości, które stanowią własność miasta na prawach powiatu. W sprawach takich zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta danego miasta. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent W. wykonujący zadania starosty nie był organem uprawnionym do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., mocą których umorzono postępowania wszczęte wnioskami M. Sp. z o.o. w W. o ustalenie odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. Wskazany organ podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w przedmiotowych sprawach na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Uznać zatem trzeba, że zaskarżone decyzje Wojewody [...] uchylające decyzje organu pierwszej instancji, co do zasady - niezależnie od podanych przez organ motywów rozstrzygnięcia - są prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzje Prezydenta W. wykonującego zadania starosty z dnia [...] grudnia 2006 r., jako wydane przez organ podlegający wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, powinny zostać uchylone, co też organ drugiej instancji w rozpoznawanej sprawie uczynił. Zauważyć jednak należy, że zaskarżone decyzje Wojewody [...] wadliwe są w części w jakiej przekazują sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tj. Prezydenta W.. Jak bowiem wyżej wskazano organ ten podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w przedmiotowych sprawach na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Wojewoda [...] nie mógł zatem przekazać spraw do ponownego rozpatrzenia temu właśnie organowi. W ocenie Sądu zastosowanie ma tu przepis art. 26 § 2 kpa, zgodnie z którym w przypadku wyłączenia organu od rozpoznania sprawy, sprawę załatwia organ wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym organ wyższego stopnia może również do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ. W świetle powyższego stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia Wojewody [...] w części w jakiej orzekają o przekazaniu spraw do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, naruszają art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co uzasadnia ich uchylenie w tej właśnie części. W pozostałej części decyzje Wojewody [...] nie naruszają prawa, bowiem uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych przez organ podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu, było zasadne. Przy czym zauważyć trzeba, że uznając, iż uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. było prawidłowe ze wskazanej przyczyny, Sąd nie badał zaskarżonych decyzji merytorycznie, pod względem ich zgodności z prawem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił we wskazanej wyżej części decyzje organu drugiej instancji. Z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargi w pozostałej części. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlegają wykonaniu. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.