I SA/Wa 1053/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie prac przy zabytku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego P. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. W. i E. W. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., odmawiającej pozwolenia na przeprowadzenie działań polegających na budowie budynku jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], na obszarze "założenia urbanistycznego [...]", wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr [...] z lipca 1965 r., zgodnie z "Projektem budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego", wykonanym w grudniu 2008 r. w "Pracowni Architektonicznej X" - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymywał powyższą decyzję w mocy uznając, że nie narusza ona prawa i jest zasadna merytorycznie. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: [...] Konserwator Zabytków, działając na wniosek P. W. oraz E. W. z dnia [...] stycznia 2009 r., decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., nie pozwolił na budowę budynku jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], zgodnie z "Projektem budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego", wykonanym w grudniu 2008 r. w "Pracowni Architektonicznej X". Decyzja ta została w całości uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Stołeczny Konserwator Zabytków po ponownym przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., nie pozwolił na ww. zamierzenie budowlane. P. W., reprezentowany przez radcę prawnego D. T. oraz E. W., dochowując ustawowego terminu złożyli odwołania od ww. decyzji. Rozpoznając odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że materialnoprawną podstawę rozpatrywanej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którymi pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Kompetencje do wypowiadania się organu ochrony zabytków w tej sprawie wynikają z tego, że inwestycja planowana jest na obszarze założenia urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] lipca 1965 r. Treść ww. decyzji została wyjaśniona postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2006 r., precyzującym granice terenu chronionego konserwatorsko na postawie tej decyzji. Jednak, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], stwierdził nieważności ww. postanowienia. Zdaniem organu przedmiotowe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie podważa stanowiska [...] Konserwatora Zabytków, co do obszaru zabytkowego założenia urbanistycznego [...]. Powodem uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenia tego postępowania było bowiem zdaniem organu jedynie stwierdzenie braku podstaw prawnych do wyjaśniania treści decyzji wpisującej obszar założenia urbanistycznego Wilanowa do rejestru zabytków na podstawie art. 113 kpa. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zajmował zatem zdaniem organu w tej sprawie stanowiska merytorycznego, w szczególności nie wypowiadał się w kwestii granic obszaru, który został powyższą decyzją wpisany do rejestru zabytków. W ocenie organu odwoławczego, na podstawie materiału dowodowego sprawy nie ulega wątpliwości, że planowana do zabudowy działka ew. nr [...], położona przy ul. [...], należy do założenia urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] lipca 1965 r. Przepis art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego ma zatem na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Ocena konserwatorska zamierzenia zależy przede wszystkim od zharmonizowania zabudowy nowej z sąsiednią zabudową historyczną oraz poszanowania istniejących wartości przestrzenno - architektonicznych. [...] Konserwator Zabytków w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] wskazał, że możliwość zabudowy spornej działki została rozpatrzona w aspekcie bezpośredniego sąsiedztwa parku [...], ze szczególnym uwzględnieniem relacji z parkiem, który stanowi centrum rozległej kompozycji urbanistycznej oraz w aspekcie wartości urbanistycznych wsi W\. W ocenie organu pierwszej instancji, projektowana lokalizacja budynku przy ul. [...]narusza historyczny sposób zagospodarowania przestrzennego tego obszaru, bowiem nowy obiekt ma być usytuowany w drugiej linii zabudowy, podczas gdy układ zabudowy wsi [...] zakłada dla budynków mieszkalnych jedną linię zabudowy przy ulicy. Na terenie dawnej wsi W. zachował się jeszcze bowiem układ działek z budynkiem mieszkalnym położonym przy ulicy i zabudowaniami gospodarczymi usytuowanymi w głębi posesji, jak np. przy ul. [...][...],[...],[...]. Zdaniem tego organu, należy w sposób maksymalny ograniczyć zabudowę na zachodnim brzegu Jeziora [...], a na wolny pas terenu pomiędzy ogrodzenia działek i brzeg Jeziora wprowadzić gęstą roślinność izolacyjną. Stanowisko [...] Konserwatora Zabytków zostało potwierdzone w opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] marca 2010 r., opracowanej przez D. S. W opinii tej podkreślono, że realizacja ochrony konserwatorskiej historycznej wsi W. powinna polegać na zachowaniu wartości, dla których wpisano ten obszar do rejestru zabytków. Zdaniem organu drugiej instancji, realizacja budynku poza obowiązującą linią zabudowy wschodniej pierzei ul. [...], w pasie wnętrz ogrodowych, stwarzając drugą linię zabudowy bezpowrotnie zniekształci istniejący, chroniony pod względem konserwatorskim, schemat rozplanowania zarówno konkretnej działki, jak i całego przestrzennie zintegrowanego wnętrza zespołu posesji położonych w bezpośrednim sąsiedztwie Parku [...]. Wzniesienie budynku w tylnej części działki, na terenie dzisiejszego ogrodu, spowoduje drastyczną ingerencję w historycznie ukształtowaną linię zabudowy, degradując tym samym wartości przestrzenne i historyczne chronionego konserwatorsko obszaru założenia urbanistycznego [...]. Odnosząc się zaś do argumentów Skarżącej, dotyczących braku właściwości rzeczowej [...] Konserwatora Zabytków, organ odwoławczy stwierdził, że zarzut ten jest nietrafny, ponieważ Wojewoda [...] na mocy porozumienia z dnia [...] czerwca 2005 r. i aneksów do tego porozumienia, powierzył Prezydentowi W. prowadzenie spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w tym wydawanie decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie, odnosząc się do argumentów strony, dotyczących zgodności zamierzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], organ wyjaśnił, że postępowanie organu ochrony zabytków w sprawie wydania pozwolenia na prace na terenie zabytkowym, prowadzone na podstawie ww. art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest postępowaniem autonomicznym. [...] Konserwator Zabytków w takim postępowaniu ocenia zgodność inwestycji z zasadami ochrony zabytków, wyznaczonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i w planie miejscowym. Jak wskazano wyżej, ocena planowanego zamierzenia powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na wartości danego obszaru, chronione na podstawie decyzji wpisującej zabytkowy teren do rejestru zabytków. Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego D. T. P. W. zarzucając jej rażące naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 11 oraz art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003 Nr 162, poz. 1568 ze zm., zwanej dalej "Ustawą o ochronie zabytków"), polegające na bezpodstawnym przyjęciu, iż działka nr [...] z obrębu [...] znajdująca się przy ul. [...] położona jest na obszarze wpisanym do zabytków nieruchomych i tym samym działania inwestora polegające na budowie budynku jednorodzinnego na ww. działce wymagają uprzedniego pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków, podczas gdy w związku z postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2011 r. (zwanym dalej "Postanowieniem z 2011 r.") stwierdzającym nieważność postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2006 r. nr [...] (zwanym dalej "Postanowieniem z 2006 r.") w przedmiocie wyjaśnienia decyzji [...] Konserwatora Zabytków z lipca 1965 r. (zwanej dalej "Decyzją z 1965 r."), wpisującej do rejestru zabytków "[...] - założenie urbanistyczne", poprzez określenie granic tego zabytku - nie jest możliwe ustalenie geograficznych granic zabytku oraz stwierdzenie, że przedmiotowa działka korzysta z ochrony konserwatorskiej, jak również polegające na bezpodstawnym przyjęciu istnienia formy ochrony zabytków nieprzewidzianej przepisem art. 7 ww. ustawy - w postaci "stanowiska [...] Konserwatora Zabytków", naruszenie przepisów prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 8 listopada 2002 r. Nr 289, poz. 7601) (zwanego dalej także "planem zagospodarowania przestrzennego" lub "planem"), a w szczególności § 6, § 7, § 8 i § 9 w/w planu w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm. (zwanej dalej "ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym"), w związku z art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 1997, nr 78, poz. 783, ze zm., dalej jako "Konstytucja"), w związku z art. 7 pkt. 4), art. 20, art. 36 ust. 1 Ustawy o ochronie zabytków, w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2010, nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym"), poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na działania Inwestora polegające na budowie budynku jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W., dla której sporządzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i oznaczono ją symbolem [...] tj. tereny mieszkalnictwa zabudowy jednorodzinnej, w sytuacji, gdy Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. nie stwierdził w przedstawionym projekcie budowlanym jakichkolwiek odstępstw od wymogów wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie uznał, iż przedstawiony mu projekt nie odbiega od zapisów tego planu zarówno, jeśli chodzi o lokalizację budynku (w tym w zakresie zlokalizowania go w granicach wyznaczonych liniami zabudowy określonymi w planie), jak również jeśli chodzi o jego charakterystykę estetyczno-materiałową, naruszenie art. 7 pkt 4 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków poprzez pominięcie roli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako ustawowej formy ochrony zabytków oraz faktu, iż jego ustalenia muszą uwzględniać ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, rażące naruszenie art. 6 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w zw. z art. 32 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie zasady proporcjonalności ograniczenia korzystania z przysługującego Inwestorowi prawa własności i tym samym nieuzasadnioną przepisami prawa ingerencję w sposób wykonywania prawa własności Inwestora, w sytuacji gdy sposób wykonywania tego prawa jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 7, art. 11 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnej oceny okoliczności niniejszej sprawy oraz dokonanie zupełnie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności: * brak dokładnej i wyczerpującej analizy wpływu, jaki na niniejszą sprawę i obowiązki Inwestora w zakresie planowanych działań ma postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2011 r., stwierdzające nieważność Postanowienia z 2006 r. wyjaśniającego treść Decyzji z 1965 r. w drodze określenia granic zabytku "[...] - założenie urbanistyczne", * nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji żadnych konkretnych dowodów, potwierdzających, iż działka nr [...] położona jest na obszarze zabytku "[...] - założenie urbanistyczne" i posłużenie się jedynie ogólnikowym stwierdzeniem, że "na podstawie materiału dowodowego sprawy nie ulega wątpliwości, że planowana do zabudowy działka ew. nr [...], położona przy ul. [...] należy do założenia urbanistycznego [...]"; brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów, które Skarżący podniósł w odwołaniu, a w szczególności: * całkowite pominięcie, zarzucanej przez Skarżącego, tendencyjności i jednostronności, dopuszczonej jako dowód w sprawie, opinii D. S. pt. "Opinia dotyczy możliwości ochrony przed zabudową jednorodzinną sytuowaną w drugiej linii posesji przy ul. [...] dzielnicy [...], położonej na obszarze założenia urbanistycznego [...]" (zwanej dalej "Opinią z 2010 r."), * wskazanie w zaskarżonej decyzji jedynie, iż "wzniesienie budynku w tylnej części działki, na terenie dzisiejszego ogrodu, spowoduje drastyczną ingerencję w historycznie ukształtowaną linię zabudowy", bez jakiegokolwiek odniesienia się do faktu, że wcześniej wydawano pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych usytuowanych w drugiej linii zabudowy przy ul. [...] (pomimo istnienia Decyzji z 1965 r.) i nie uwzględnienie dynamiki zmian zachodzących na terenie [...], a prowadzących do zastępowania zabudowań gospodarczych i pól uprawnych domami jednorodzinnymi, * niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ II instancji podzielił stanowisko organu I, iż realizacja planowanej inwestycji prowadziłaby do powstania nowego ciągu drogowego, konkurującego z traktem obecnej ul. [...], podczas gdy jak wskazano w odwołaniu zabudowa w tzw. drugiej linii istnieje współcześnie i nie doprowadziła do powstania takiego ciągu drogowego, – brak analizy wskazanego przez Skarżącego faktu, iż decyzja organu konserwatorskiego I instancji uzasadniana jest przywróceniem stanu z określonego okresu historycznego (wieś [...]), a nie do zachowania stanu istniejącego oraz pominięcia faktu, iż nie istnieje już "współczesna wieś [...]", a zmiany związane z urbanizacją tego obszaru trwają już od dziesięcioleci, – brak analizy dołączonych do odwołania dokumentów (załączniki 2-4 do odwołania), wskazujących, iż planowana inwestycja nie zakłóci wykształconego na obszarze sąsiadującym do nieruchomości Skarżącego ładu przestrzennego, naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: – zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie ogólnikowych stwierdzeń, posługiwanie się sformułowaniami: "na podstawie materiału dowodowego", "zostało dostatecznie dowiedzione", bez wskazania konkretnych dowodów, w oparciu o które dokonano ustaleń faktycznych, a przede wszystkim stwierdzono, iż działka nr [...] znajduje się na obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej, – zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzeń, które pozostają w ewidentnej sprzeczności i wzajemnie się wykluczają, a mianowicie przyznanie, iż stwierdzono nieważność Postanowienia z 2006 r. wyjaśniającego treść Decyzji z 1965 r. poprzez określenie granic zabytku "[...] - założenie urbanistyczne" przy jednoczesnym zaznaczeniu, że przedmiotowa działka należy do założenia urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków Decyzją z 1965 r., podczas gdy Decyzja z 1965 r. w żaden sposób nie określa granic tego zabytku, – niewyjaśnienie charakteru prawnego "stanowiska [...] Konserwatora Zabytków", w sytuacji, gdy takiej formy ochrony zabytków nie przewiduje Ustawa o ochronie zabytków, a które to stanowisko zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji ma rozstrzygać o obszarze zabytkowego założenia, co ma bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki Inwestora oraz w niniejszej sprawie stanowi o ograniczeniu jego prawa własności, – wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że realizacja budynku będzie dokonywana "poza obowiązującą linią zabudowy" bez wyjaśnienia podstawy prawnej określającej tę linię, w szczególności w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego posługuje się zarówno pojęciem "linii zabudowy - nieprzekraczalnych", jak i "linii zabudowy - obowiązujących" i żadnej z tych linii zabudowy projektowany budynek nie przekracza, – sporządzenie uzasadnienia, które nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, w żaden sposób nie wyjaśnia Inwestorowi, dlaczego decyzja [...] Konserwatora Zabytków została utrzymana w mocy, pomimo iż organ odwoławczy miał dostatecznie dużo czasu na wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy (odwołanie zostało złożone [...] czerwca 2010 r., a wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło dopiero [...] marca 2011 r.). W związku z powyższymi naruszeniami prawa skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 2. stwierdzenie nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków poprzedzającej zaskarżoną decyzję na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Względnie w razie, gdyby Sąd Orzekający nie podzielił stanowiska strony Skarżącej co do istnienia podstaw przewidzianych art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Skarżący wnosi o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2. uchylenie w całości decyzji [...] Konserwatora Zabytków poprzedzającej Zaskarżoną decyzję na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obszernym ponad 20 stronicowym uzasadnieniu skarżący rozwinął argumentację dotyczącą powyższych zarzutów skargi. W dopowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł i jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z treści art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc jednak związany granicami skargi, Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika z naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organy administracji publicznej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa - art. 8 k.p.a. (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 7 października 1983 r., sygn. akt SA/Lu 240/83). Obowiązek jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Z kolei, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero, bowiem jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 4 tej ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków, a także uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. W myśl art. 36 ust. 1 pkt 11 wskazanej ustawy pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Zatem fundamentalne znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma zbadanie (ocena) przez Sąd treści decyzji Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] lipca 1965 r., którą to decyzją jak zapewnia organ wpisano do rejestru zabytków "obszar założenia urbanistycznego [...]", a której brak w aktach sprawy. Na podstawie materiału dowodowego sprawy przedłożonego Sądowi (znajdującego się w obrocie prawnym) nie można też określić granic terenu chronionego konserwatorsko na podstawie powyższej decyzji zdaniem Sądu ma to istotne znaczenie dla ustalenia czy działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położona w W. przy ulicy [...], na której skarżący ma zamiar wybudować dom jednorodzinny zgodnie z uzyskanym pozwoleniem objęta jest chronionym konserwatorsko założeniami czy też nie. Ponieważ nie można uznać, że stan faktyczny dotyczący powyższej kwestii został w toku postępowania administracyjnego przez organ w sposób bezsporny i ustalony i w kwestiach tych zachodzą istotne wątpliwości, oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dlatego też zbadanie podniesionych zagadnień było niezbędnym do wykonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Z tego zaś obowiązku organy obu instancji nie wywiązały się prawidłowo. Organy obu instancji nie wyjaśniając powyższych kwestii w sposób nie budzący wątpliwości nie ustaliły też czy została spełniona przesłanka do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) Dlatego też Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę uznał, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne (w tej konkretnej sprawie wręcz zasadnicze) znaczenie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Utrwalony jest w orzecznictwie bowiem pogląd, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, Lex Nr 54171; wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNP 1995/7/83 i inne). Wskazane wyżej wady zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej powodują iż przedwczesne byłoby zajęcie przez Sąd stanowiska co do prawidłowości dokonanej przez organy oceny istnienia przesłanek do odmowy pozwolenia skarżącemu na wybudowanie budynku jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w W. przy ul. [...] zgodnie z projektem budowlanym z grudnia 2008 r. posiadającemu konieczne pozwolenia na wykonanie tej inwestycji będącej zgodną z planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Niskiego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 8 listopada 2002 r. Nr 289, poz. 7601). Przy czym Sąd nie neguje stanowiska organu konserwatorskiego, że działania dotyczące ochrony zabytków są działaniami autonomicznymi należącymi do kompetencji tego organu. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni materiał dokumentacyjny w zakresie niezbędnym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie następnie ustali prawidłowo w sposób nie budzący żadnych wątpliwości stan faktyczny oraz odniesie się do zagadnień podniesionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany na podstawie art. 153 ppsa oceną prawną i wskazaniami Sądu, co do dalszego postępowania oraz przedstawi swoje stanowisko zgodnie z wymogami przewidzianymi z art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.