I SA/Wa 1053/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. M. – J. i J. J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zamiany nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. M. M. i J. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie zamiany nieruchomości, którą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej "ugn" Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na zamianę bez dopłaty nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, stanowiącej własność Gminy [...] na nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...]o pow. [...] ha, stanowiącą własność J. K., z przeznaczeniem pod drogę ul. [...]. W uzasadnieniu wskazali, że J. J. w 1987 r. zakupił działkę nr [...] o pow. [...] m2. Wówczas w dokumentacji geodezyjnej była wytyczona przez geodetę droga ul. [...] (posiadająca księgę wieczystą), łącząca ul. [...] z ul. [...], składająca się w 1987 r. z działek nr [...] i [...]. Droga ta na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1987 r. stała się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzone zostało nabycie mienia komunalnego w postaci ulicy. Skarżący uważają, że zaskarżona uchwała zamykająca drogę ul. [...] powoduje brak możliwości dojazdu dwukierunkowego. Gmina nie stworzyła zaś zgodnie z prawem drogowym tzw. "zawrotki" o wym. 12,5 m x 12,5 m, przez co wjazd dużych samochodów straży pożarnej, karetki, pojazdów dostawczych powoduje blokadę drogi paraliżując dojazd z sześciu posesji i utrudnia normalne funkcjonowanie np. odgarnianie śniegu z posesji. Skarżący podkreślili, że wspomniana czterometrowa, uzbrojona droga nie jest drogą prywatną, powinna przy dużym skrzyżowaniu służyć innym mieszkańcom [...], a nie tylko rodzinie osoby prywatnej, która zawłaszczyła tę drogę w 1987 r., co wynika już z mapy ewidencyjnej z 1993 r. Skarżący zarzucili, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, na dzień jej wydania, ponieważ w dniu wydania zaskarżonej uchwały nie było wydzielonej działki nr [...]. Projekt podziału jest z dnia [...] lipca 2013 r., a sam podział został wprowadzony do zasobu ewidencyjnego w dniu [...] września 2013 r. w oparciu o decyzję zatwierdzającą podział z dnia [...] września 2013 r. Wskazali również, że zamieniana działka nr [...] nie była wówczas jedyną własnością J. K., a zatem uchwała winna dotyczyć także innych osób – w 1/5 części D. S. Nie wiadomo, czy była przeprowadzona sprawa spadkowa po J. K. mężu J. K. i ojcu D. S. Działki tej dotyczy umowa o zniesieniu współwłasności z dnia [...] lutego 1991 r. (co wynika z księgi wieczystej). Zamieniana droga ul. [...] posiadała też udziały P. K. zmarłego brata D. S. Skarżący uważają, że zaskarżoną uchwałą zamieniono odcinek drogi uzbrojonej ul. [...] (działka nr [...]) nie na poszerzenie drogi, co winno być regulowane w trybie przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu, lecz poprzez włączenie wydzielonej z działki drogowej nr [...] działki nr [...] (części ul. [...]) do prywatnej posesji – działki nr [...], tak samo jak drugiej części ul. [...], tj. działki nr [...], także wydzielonej z działki drogowej nr [...]. Skarżący podali też, że dla spornego terenu nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Do daty podjęcia zaskarżonej uchwały ani w studium, czy w zawiadomieniach kierowanych do mieszkańców gminy przy ul. [...] nie było informacji o zmianie przeznaczenia tej ulicy. Wobec tego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz przywrócenie stanu pierwotnego, wynikającego z decyzji podziałowej z dnia [...] czerwca 1987 r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podniósł, że zaskarżona uchwała dotyczy J. K., która w dacie jej podjęcia była jedyną właścicielką zamienianej nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie dotyczy zatem interesu prawnego skarżących. Uchwała została podjęta w oparciu o wstępny projekt podziału działki nr [...], który został zatwierdzony ostateczną decyzją po podjęciu uchwały. Zaskarżona uchwała była kilkakrotnie badana pod względem zgodności z prawem przez organ nadzoru – Wojewodę [...]. Organ nadzoru nie stwierdził naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały. Rada Gminy [...] podała, że decyzja komunalizacyjna z 2010 r. nie wskazywała przeznaczenia komunalizowanej nieruchomości. Działka stanowiąca własność Gminy [...] nie stanowiła drogi publicznej, choć faktycznie była wykorzystywana przez skarżących jako dojazd do drogi gminnej. Skarżącym przysługuje dostęp do innej drogi gminnej. W zakresie utrzymania przejezdności przez działkę nr [...] interesy skarżących są sprzeczne z interesami pozostałych mieszkańców tego terenu, którzy nie wyrażają zgody na przejazd tą działką. Z aktu notarialnego Rep. [...] wynika, że właścicielem działki jest jedynie J. J., a nie M. M., co potwierdza jedynie interes faktyczny, a nie własny, realny, konkretny interes prawny małżonków J., jak tego wymaga przepis art. 101 ustawy. Obecna na rozprawie M. M. oświadczyła, że jest współwłaścicielką działki nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2005 r., Rep. Nr [...] i że wraz z mężem nie mają tytułu własności do działki nr [...]. Wskazała też, że właściciel działki nr [...] zagrodził działkę nr [...]. Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi ewentualnie o jej odrzucenie, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że skuteczne zaskarżenie uchwały rady gminy jest możliwe tylko wówczas, gdy skarżący wykaże, że w konkretnej sprawie zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny, o którym mowa wyżej winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Zaskarżona uchwała musi naruszać uprawnienia skarżącego zagwarantowane w przepisach prawa. Chodzić tu może o uprawnienia wynikające nie tylko z norm materialnego prawa administracyjnego. Obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała narusza konkretne i istniejące aktualnie uprawnienia skarżącego spoczywa właśnie na skarżącym. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy można ustalić związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną sytuację danej osoby. Oceniając z tej perspektywy dopuszczalność skargi M. M. i J. J. Sąd doszedł do przekonania, że skarżący w tej konkretnej sprawie nie wykazali, że uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o wyrażeniu zgodę na zamianę bez dopłaty działki gminnej nr [...] na działkę prywatną nr [...] narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Sąd zwraca uwagę, że skarżącym nie przysługiwał i nie przysługuje tytuł własności, czy inny tytuł prawnorzeczowy (np. służebność) do działki nr [...], czy też później wydzielonej działki nr [...]. Skarżący powołują się bowiem na to, że są właścicielami działki nr [...]. Tymczasem działka nr [...] nie była nawet działką sąsiednią w stosunku do działki nr [...], czy późniejszej działki nr [...], ponieważ przylega do działki nr [...]. Zaskarżona uchwała nie odejmuje i nie ogranicza praw skarżących do działki nr [...], ani też nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków. Sąd nie dostrzegł, aby zaskarżona uchwała ingerowała w sferę prawną skarżących, zwłaszcza poprzez pozbawienie możliwości korzystania ze swej nieruchomości zgodnie z jej normalnym przeznaczeniem, w szczególności poprzez pozbawienie skarżących dostępu do drogi publicznej. Skarżący nadal posiadają dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez dojazd do tej drogi ul. [...] (działka nr [...]) i ul. [...]. Zdaniem Sądu, o naruszeniu interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie nie świadczy samo planowane, po wykonaniu zaskarżonej uchwały, pozbawienie ich możliwości zjazdu na ul. [...]. Utrata jednego z wariantów zjazdu na drogę publiczną oznacza co najwyżej pewną niedogodność faktyczną, a to za mało do możliwości skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały rady gminy o wyrażeniu zgody na zamianę nieruchomości. O naruszeniu interesu prawnego skarżących nie świadczy też podnoszona kwestia istnienia utrudnień w poruszaniu się po ul. [...], zwłaszcza przez większe samochody odpowiednich służb publicznych i występowanie utrudnień w utrzymaniu posesji skarżących w należytym stanie. Zaskarżona uchwała nie ingeruje w szerokość tej ulicy. Celowość poszerzenia tej drogi wewnętrznej stanowi odrębne zagadnienie, wykraczające poza przedmiot niniejszej sprawy. Jedynie ubocznie Sąd wskazuje, że powoływany przez skarżących prawny wymóg istnienia na zamkniętej ulicy placu do zawracania dla samochodów ciężarowych o parametrach techniczno-budowlanych 12,5 m x 12,5 m nie mógł dotyczyć ul. [...]. Ta regulacja dotyczy dojazdowych lub lokalnych nieprzelotowych dróg publicznych, a nie dróg wewnętrznych, co wynika z przepisów § 1 ust. 1 w zw. z § 125 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Kwestia zaś ustalenia zasad zatrzymywania się i postoju pojazdów przy posesjach prywatnych w taki sposób, aby nie dochodziło do blokowania właścicielom możliwości właściwego utrzymania zjazdów z posesji może być rozpatrywana w aspekcie odpowiedniego oznakowania ul. [...], a ten obowiązek ciąży na właścicielu tej drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2016 r. poz. 1440). Sąd nie dopatrzył się również, aby przepisy prawa materialnego z zakresu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) dawały skarżącym jakiekolwiek prawa do zaskarżenia niniejszej uchwały. Skoro zatem M. M. i J. J. nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, jak tego wymaga przepis art. 101 ust. 1 ustawy, to Sąd zobligowany był do odrzucenia niniejszej skargi, jako niedopuszczalnej. W konsekwencji Sąd nie badał zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, że indywidualne uchwały organów gmin o wyrażeniu zgody na zamianę nieruchomości, podjęte w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, są podejmowane przez organ stanowiący gminy jako podmiotu prawa cywilnego. Wskazuje się również, że zawarta w ugn regulacja obrotu nieruchomościami publicznymi w formie zamiany ma charakter fragmentaryczny, a zatem do zamiany należy w pełnym zakresie stosować przepisy Kodeksu cywilnego. W takim przypadku gmina w ramach tzw. dominium (wykonywania praw właścicielskich, a nie władczych) wyraża swoją wolę w formie uchwały rady gminy, która ma charakter cywilnoprawny – stanowi wyraz woli właściwego organu gminy zawarcia w przyszłości umowy cywilnoprawnej zamiany konkretnych nieruchomości, która należy do zdarzenia prawnego z zakresu prawa prywatnego. Uchwała taka jest niezbędnym elementem dokonania tej czynności cywilnoprawnej w sposób zgodny z prawem. Gmina podejmując tego typu uchwałę realizuje swe uprawnienia o typowo właścicielskim charakterze. W orzecznictwie podkreślono, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy nie wymienia zamiany nieruchomości pośród uchwał podejmowanych przez radę gminy w jej sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu. W tego typu sferze działania gminy dominujący walor ma aspekt cywilnoprawny, nie zaś fragmentaryczna regulacja o charakterze publicznoprawnym zawarta w ugn, inaczej, niż np. w przypadku sprzedaży nieruchomości, gdzie szczegółowo uregulowano tę formę obrotu nieruchomościami publicznymi. Wobec tego wskazuje się, że uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na zamianę nieruchomości nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy, a tylko tego rodzaju uchwały mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 387/03; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 573; postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 465/13; postanowienie NSA z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2121/13). Podniesione wyżej okoliczności mogą zatem stanowić dodatkowy argument, przemawiający za niedopuszczalnością skargi złożonej w niniejszej sprawie. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku Rady Gminy [...] o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, ponieważ w postępowaniu przez wojewódzkim sądem administracyjnym obowiązek zwrotu kosztów postępowania sądowego ciąży tylko na organie i tylko w sytuacji, gdy Sąd I instancji uwzględni skargę, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy orzekł, jak w sentencji.