I SA/Wa 1054/12

jSygn. akt I SA/Wa 1054/12 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Leszczyński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2011 r., nr [...], odmawiającą przekazania nieodpłatnie na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, arkusz mapy [...], wpisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa, Decyzja Ministra Skarbu Państwa została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Zarząd Województwa [...] wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wystąpił do Wojewody [...] o nieodpłatne przekazanie na rzecz samorządu województwa w trybie art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) niezabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, której część o pow. [...] m2 na podstawie umowy z [...] listopada 2001 r. oddana jest w dzierżawę P. w G. (dla której samorząd województwa od 1 stycznia 1999 r. jest organem założycielskim). Zarząd wskazał jednocześnie, że na nieruchomości realizowane są zadania województwa w zakresie kultury. Decyzją z [...] września 2011 r. Wojewoda [...] odmówił przekazania na rzecz Województwa [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że stanowi ona ciąg komunikacyjny do usytuowanych na działkach sąsiednich budynków P. oraz C. w G. (instytucji bezpośrednio podległej Ministerstwu Kultury i Dziedzictwa Narodowego). Mając zaś na względzie to, że z nieruchomości korzystają dwa podmioty, organ uznał za niezasadne przekazywanie całości nieruchomości na rzecz Województwa. Od powyższej decyzji Województwo [...] wniosło odwołanie podnosząc w nim, że organ pierwszej instancji powinien orzec o przekazaniu części ułamkowej przedmiotowej nieruchomości. Zarzucił także organowi wojewódzkiemu, że przy wydawaniu decyzji doszło do nieprawidłowości przy oznaczeniu organu, który ją wydał. Uwidoczniony przy podpisie decyzji odcisk pieczęci wskazuje bowiem, że sygnowana ona była przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, podczas, gdy w nagłówku decyzji wskazano Wojewodę [...]. W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Wojewody [...]. Przytaczając treść art. 49 ustawy o samorządzie województwa, organ odwoławczy podkreślił, że przekazanie w tym trybie decyzją wojewody mienia Skarbu Państwa, możliwe jest w odniesieniu do takiego mienia, które jest bezpośrednio związane z realizacją zadań wykonywanych przez samorząd województwa. Przedmiotowa nieruchomość stanowi natomiast ciąg komunikacyjny, a tym samym nie można się przychylić do tezy, że służy ona bezpośrednio realizacji zadań województwa. Jej posiadanie nie jest bowiem warunkiem koniecznym do prowadzenia zadania własnego, jakim jest prowadzenie P. W tej sytuacji Minister za nietrafny uznał zarzut odwołania, że Wojewoda winien dokonać podziału spornej działki i przekazać część ułamkową gruntu wykorzystywaną przez jednostkę Województwa [...]. Na poparcie swojego stanowiska Minister powołał się na tezy z orzeczeń sądów administracyjnych. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego oznaczenia organu wydającego decyzję, w związku z posłużeniem się przez osobę ją podpisującą (R. N.) pieczęcią Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Minister stwierdził, że ta okoliczność nie ma wpływu na ważność decyzji. Kwestionowane orzeczenie posiada bowiem wszelkie cechy określone w art. 107 k.p.a. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kopia upoważnienia z dnia 1 kwietnia 2009 r. R. N. - Dyrektora Wydziału Geodezji [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. do podpisywania w imieniu Wojewody [...] decyzji administracyjnych. Nie można zatem mówić, że decyzja została podpisana przez osobę nieupoważnioną. Omyłkowe zatem postawienie pieczęci w sytuacji, gdy osoba podpisująca decyzję administracyjną posiadała stosowne umocowanie do tej czynności, nie może być przyczyną jej uchylenia i stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany decyzji Wojewody [...]. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa wniosło Województwo [...], zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stanowczego rozstrzygnięcia, w szczególności nie przeprowadzenie postępowania administracyjnego na okoliczność przekazania województwu udziału w prawie własności nieruchomości, pomimo spełnienia przesłanek określonych w art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa; - naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 §1 k.p.a., poprzez utrzymanie wadliwej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2011 r.; - naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie minimum elementów decyzji administracyjnych, do których należy oznaczenie organu, adresata, rozstrzygnięcia oraz podpis osoby uprawnionej do jej podpisania. Użyta pieczęć wskazuje bowiem na odmienny organ niż uwidoczniony w nagłówku w lewym górnym rogu decyzji. Wadliwość decyzji wynika również z podpisania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a nie przez organ wskazany w art. 49 ustawy o samorządzie województwa. 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 49 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w zw. 44 oraz art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w pojęciu mienia nie mieści się przekazanie udziału w prawie własności nieruchomości, w sytuacji kiedy zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w ww. przepisach prawnych mieniem jest własność i inne prawa majątkowe, natomiast własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność) np. Skarbowi Państwa i Województwu [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Województwo [...] wniosło o uchylenie zakwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna, gdyż przy jej wdawaniu nie naruszono przepisów prawa materialnego, jak też nie uchybiono w sposób istotny przepisom postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. – o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) Przepis ten stanowi, iż przekazanie województwu mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, służącego realizacji zadań województwa, w szczególności określonych w art. 14 tej ustawy, następuje na podstawie decyzji administracyjnej wojewody wydawanej z urzędu, z zastrzeżeniem art. 50 ( w którym uregulowano tryb przekazywania na wniosek zarządu województwa mienia, służącego wykonywaniu zadań gospodarczych przekraczających zakres użyteczności publicznej). Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, użyte w redakcji tego przepisu sformułowanie "mienie służące realizacji zadań województwa" należy interpretować w ten sposób, że dotyczy ono przypadków, w których dana rzecz jest konieczna i niezbędna do prawidłowego wykonywania zadań województwa. Za taką też wykładnią powyższego sformułowania konsekwentnie opowiada się orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna (tytułem przykładu można tu wskazać przywołany w decyzji wyrok WSA z 22.09.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1207/06, Lex nr 256619; jak też wyrok WSA z 17.11.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1081/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; a także komentarz J. Jagody w: "Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz" pod red. B. Dolnickiego, wyd. Lex 2012 r.). Oznacza to, że warunkiem komunalizacji mienia na rzecz województwa w tym trybie jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: mienie musi stanowić własność Skarbu Państwa, a także być niezbędne i konieczne do prawidłowego wykonywania przez województwo jego aktualnych zadań. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że gruntu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi własność Skarbu Państwa. Potwierdza to wpis ujawniony w dziale II księgi wieczystej nr [...]. Spełniona została zatem pierwsza z dwóch przesłanek określonych w art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, warunkujących przekazanie mienia na rzecz województwa. W ocenie organów, nie została natomiast w sprawie spełniona druga przesłanka, odnosząca się do niezbędności i konieczności uzyskania własności ww. nieruchomości (czy też jej części) do prawidłowego wykonywania zadań województwa, którymi, zdaniem Zarządu Województwa, były zadania w zakresie kultury, związane z prowadzeniem i funkcjonowaniem P. w G. Ocenę tę skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Jak wynika z załączonych do akt dokumentów - w tym wyrysu z mapy ewidencyjnej działki nr [...] (k.9 akt administracyjnych) oraz kopii pisma z Dyrektora P. z [...] sierpnia 2011 r. (k.5 akt administracyjnych) - na przedmiotowej nieruchomości urządzone zostały ciągi komunikacyjne do położonych w jej sąsiedztwie budynków ww. F. (dla której organem założycielskim jest samorząd Województwa [...]) oraz C. w G. (podlegającego Ministerstwu Kultury i Dziedzictwa Narodowego). Okoliczności te nie są również kwestionowane przez skarżących. Część tej nieruchomości o pow. [...] m2 (na której znajduje się dojście do jednego z wejść do budynku F.) została wydzierżawiona F. na podstawie umowy dzierżawy z [...] listopada 2001 r. Nie oznacza to jednak, że warunkiem sine qua non wykonywania zadania własnego przez Województwo, związanego z prowadzeniem tej instytucji – której obiekty kubaturowe posadowione są w całości na działce sąsiedniej - jest dysponowanie tytułem własności do części działki nr [...], a tym bardziej tytułem własności do całość tej nieruchomości. A tylko istnienie w odniesieniu do konkretnego składnika mienia państwowego tego rodzaju warunku stanowi przesłankę jego komunalizacji na zasadach określonych w art. 49 ust. 1 powołanej ustawy. Wprawdzie nie sposób nie dostrzec, że dla prawidłowego funkcjonowania obiektu, w którym realizowana jest działalność w zakresie kultury (podobnie jak każdego innego obiektu budowlanego) niezbędna jest jego dostępność, a w konsekwencji istnienie odpowiednich szlaków komunikacyjnych, jednakże nie oznacza to, że ich urządzenie i bieżące utrzymywanie musi odbywać się jedynie na gruncie stanowiącym własność podmiotu, do którego wspomniany obiekt należy. Skomunikowanie tego obiektu (jego dostępność) może wszak być realizowana, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, także poprzez ustanowienie prawa na rzeczy cudzej. Brak jest zatem związku o charakterze bezpośrednim i koniecznym pomiędzy zadaniem własnym Województwa (prowadzenie F.) i mieniem, o którego przekazanie ono zabiega, a tym samym Wojewoda [...] zasadnie odmówił jego przekazania, a Minister Skarbu Państwa wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. To zaś oznacza, że wbrew subiektywnemu przekonaniu strony skarżącej, wydając zaskarżoną decyzję Minister nie naruszył art. 138 § 1 k.p.a. Nie uchybił on także uregulowanej w art. 15 k.p.a. zasadzie instancyjności, nakładającej na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania w toku kontroli instancyjnej sprawy w jej całokształcie. Podnoszony zaś w skardze zarzut naruszenia przez organy art.49 w zw. z art. 47 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 44 oraz art. 195 k.c., którego to naruszenia strona skarżąca upatruje w błędnej wykładni tych przepisów - mającej polegać na uznaniu przez organy, że w pojęciu mienia nie mieści się przekazanie udziału w prawie własności nieruchomości – jest o tyle chybiony, że podstawą odmowy komunalizacji, nie było stwierdzenie braku możliwości przyznania Województwu udziału we współwłasności działki nr [...], czy też geodezyjnego wyodrębnienia części tej nieruchomości, ale stwierdzenie braku istnienia bezpośredniego i koniecznego związku między uzyskaniem tytułu własności przedmiotowej nieruchomości (jej części), a realizacją na niej zdań własnych województwa w zakresie kultury, które to zadania faktycznie wykonywane są jedynie na nieruchomości sąsiedniej (w posadowionych na niej obiektach F.). Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, został przez organy ustalony w sposób zgodny z zasadami prawdy obiektywnej i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, którego ocena nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów. W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia w toku rozpoznawania sprawy art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie ma, w ocenie Sądu, usprawiedliwionych podstaw. Sąd podziela również ocenę Ministra, że posłużenie się przez podpisującego decyzję w imieniu organu pierwszej instancji pracownika urzędu go obsługującego, pieczęcią Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (mogącą wprowadzać w błąd co do organu faktycznie ją wydającego), nieopatrzoną przy tym formułą, iż działa on z upoważnienia Wojewody [...], w realiach rozpoznawanych, stanowi wprawdzie wadę formalną, jednakże pozbawioną znamion wady istotnej, a więc rzutującej na legalność wydanego rozstrzygnięcia. W aktach sprawy znajduje się bowiem potwierdzone za zgodność z oryginałem imienne upoważnienie z 1 kwietnia 2009 r. nr [...], wystawione przez Wojewodę [...] R. N. – Dyrektorowi Wydziału Geodezji [...] Urzędu Wojewódzkiego (osobie, która się pod decyzją podpisała) - k. nr 44 akt administracyjnych, umocowujące go m.in. do wydawania decyzji wynikających z ustawy o samorządzie województwa "w zakresie tzw. komunalizacji" (pkt 7 upoważnienia). Upoważnienie to udzielone zostało na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. - o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31 poz. 206 ze zm.). Zgodnie zaś z tym przepisem, wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne ograny rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń. Pracownikiem takim jest niewątpliwie Dyrektor Wydziału Geodezji [...] Urzędu Wojewódzkiego, pełniący jednocześnie funkcję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Wyjaśnić przy tym należy, że powyższy przepis, stanowiący lex specialis do art. 268a k.p.a., jest związany z dekoncentracją zadań, tzw. dekoncentracją wewnętrzną. Oznacza to, że organ może upoważniać pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym - nosicielem kompetencji, lecz pełni - w granicach określonych w upoważnieniu - jedynie funkcję tego organu. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia samego organu upoważniającego (por post. NSA z 28.06.2011 r. sygn. akt I OZ 439/11 Lex nr 844555). Skoro zatem w dacie wydawania decyzji organu wojewódzkiego (1 grudnia 2009 r.) osoba podpisująca się pod nią legitymowała się upoważnieniem organu wydanym w trybie art. 19 ustawy z 23 stycznia 2009 r., a jedynie tego faktu nie uwidoczniła poprzez umieszczenie przy podpisie stosownej klauzuli oraz omyłkowo posłużyła się niewłaściwą imienną pieczęcią (wskazującą na drugą z funkcji jaką oprócz funkcji Dyrektora Wydziału Geodezji pełni ona w urzędzie obsługującym organ wojewódzki), to tego rodzaju wada stanowi wprawdzie uchybienie formalne, ale niemające istotnego znaczenia dla bytu prawnego tak wydanego rozstrzygnięcia i oceny jego legalności. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że w takiej sytuacji doszło do wydania decyzji administracyjnej pozbawionej jednego z jej obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., a więc podpisu osoby upoważnionej do jej wydania. Nie uprawnione jest również stwierdzenie, że posłużenie się przez podpisującego decyzję pieczęcią Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oznacza, iż wydana ona został przez inny organ, niż wynika to z dyspozycji normy zawartej w art. 49 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Zważyć wszak należy, że właściwy organ – a więc Wojewoda [...] - prawidłowo został oznaczony w nagłówku tej decyzji oraz wskazany został w jej pouczeniu, jako organ za pośrednictwem, którego może zostać wniesione od niej odwołanie. Z tego też względu nie może budzić wątpliwości, że organem rozstrzygającym sprawę był Wojewoda, a tym samym zarzut istotnego naruszenia przy wydawaniu tej decyzji art. 107 § 1 k.p.a., uznać należy za niezasadny. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a w toku prowadzonego postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło także do istotnego naruszenia norm procedury administracyjnej, to skarga Województwa [...], jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegać musi oddaleniu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.