I SA/Wa 106/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi R. L. i U. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. L. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] opisaną w KW Nr [...] – utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. U. L. oraz R. L. wystąpili z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości w prawo własności. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. Prezydent W. na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.) odmówił żądanego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę rozbudowano oraz zmieniono sposób użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. [...] na budynek handlowo-usługowy. Zatem w dniu wejścia w życie ustawy tj. 13 października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem usługowo-handlowym. Od tej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył R. L. Odwołujący się podniósł, że jako następca prawny użytkowników wieczystych ma prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości niezależnie od przeznaczenia nieruchomości (...). Po rozpatrzeniu odwołania SKO w W. uznało je za nieuzasadnione, podnosząc między innymi, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter związany; nie jest uzależnione od uznania organu administracyjnego, ale od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych przez ustawę. Zatem jeżeli jedna z przesłanek nie zostanie spełniona, przekształcenie o którym mowa powyżej, nie może nastąpić. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może zostać wydana w stosunku do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkaniowym lub garażem, albo przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę, albo nieruchomości rolnej. Określenie "przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę" oznacza, że prawo użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego również może zostać przekształcone, jednakże tylko wtedy, gdy grunt ten jest przeznaczony pod zabudowę, której rodzaj został określony w pierwszej części zdania, czyli przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową albo garaż. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie została spełniona pierwsza przesłanka przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ponieważ nieruchomość położona w W. przy ul. [...] nie jest nieruchomością rolną, nie jest zabudowana budynkiem mieszkaniowym ani garażem. Na nieruchomości znajduje się budynek przeznaczony na cele usługowo-handlowe. O możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu zabudowanego przesądza, zdaniem organu, faktyczny sposób jego zabudowy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. tylko następcom prawnym pod tytułem ogólnym byłych użytkowników wieczystych wymienionych w art. 1 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje prawo nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Skarżący nie spełnia tego warunku, gdyż nie jest ani przedwojennym właścicielem nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ani też spadkobiercą byłych właścicieli. Powyższe stanowisko znajduje, zdaniem organu, oparcie w ratio legis art. 5 ustawy. Istota zwolnienia z obowiązku opłaty za przekształcenie osób, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów lub na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ma związek ze szczególną sytuacją tych osób. Wymienione osoby utraciły prawo własności nieruchomości i przyznanie tym osobom możliwości nieodpłatnego nabycia prawa własności stanowi swoistą rekompensatę i przywrócenie pierwotnego stanu prawnego bez dodatkowych nakładów. Własność uzyskana w tym trybie ma stanowić ekwiwalent prawa utraconego w przeszłości (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK 2000/3/87). Stanowisko to znajdzie odpowiednie odniesienie do następców prawnych tych osób pod tytułem ogólnym, gdyż także takich następców prawnych dotknęły skutki dokonanych wywłaszczeń i przejęć, gdyż wymienione zdarzenia miały ostatecznie negatywny wpływ na ich sytuację majątkową i to niezależnie od ich woli i podejmowanych działań. Zwolnienie wyłącznie osób wymienionych w art. 1 ust. 1a ustawy i ich następców prawnych pod tytułem ogólnym z obowiązku ponoszenia opłat za przekształcenie nie pozostaje w jakiejkolwiek sprzeczności z zasadami państwa prawnego lub zasadą równości. Konstytucyjna zasada równości sprowadza się do konieczności jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji lub podobnej sytuacji. Wobec tego adresaci norm prawnych charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowani równo, a więc według tej samej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Następcy prawni pod tytułem ogólnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1a ustawy znajdują się w podobnej sytuacji do tych osób. Wobec tego nie może budzić wątpliwości objęcie takich następców prawnych dyspozycją art. 5 ustawy. Nie można natomiast takiego podobieństwa dostrzec w przypadku nabywcy praw i roszczeń o ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży. Istota art. 5 ustawy nie wskazuje na zasadność rozszerzenia zakresu podmiotowego zwolnienia, a więc dalszego naruszenia zasady odpłatności przekształcenia. Rozszerzenie zakresu zwolnienia na osoby, które nabyły prawa i roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży stanowiłoby niczym nieuzasadniony i nie znajdujący żadnej podstawy przywilej. Powyższa opinia po raz kolejny została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu sygnatura akt I OSK 119/10, w którym podniesiono, iż "Tylko osoba, która sama została wywłaszczona oraz jej spadkobiercy mają prawo do nieodpłatnego przekształcenia. Skoro skarżący nie są spadkobiercami byłych właścicieli, nie mają uprawnienia do bezpłatnego przekształcenia". Dlatego też SKO w W. decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymało w mocy. Na decyzję SKO w W. z dnia [...] października 2010 skargę do WSA w Warszawie złożyli U. L. i R. L. zarzucając jej: – naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 5 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nabywcą w rozumieniu tego przepisu jest wyłącznie następca prawny pod tytułem ogólnym (spadkobierca); – naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że interpretacja pojęcia nabywcy, którym posłużył się ustawodawca w przepisie art. 5 w/w ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. dokonana przez organy administracji nie jest prawidłowa. Z literalnego brzmienia przepisu, zdaniem skarżących jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie różnicował nabywców w zależności od tego, czy nabycie nastąpiło pod tytułem ogólnym, czy też w wyniku sukcesji syngularnej. Wykładnia celowościowa jaką posłużyły się organy administracji nie jest również uzasadniona, zważywszy na fakt, iż wykładnia literalna w/w przepisu nie budzi wątpliwości. Przyjąć przy tym należy, że polski ustawodawca jest racjonalny, a zatem gdyby chciał ograniczyć krąg osób uprawnionych posłużyłby się innym pojęciem, chociażby pojęciem spadkobiercy. Niezależnie od powyższych rozważań skarżący podnieśli, że organ administracji błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Niewątpliwie bowiem nieruchomość przy ul. [...] w W. jest zabudowana budynkiem, który był użytkowany na cele mieszkaniowe. Wprawdzie pod koniec 2000 roku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania poprzez adaptację tj. rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, niemniej nadal nieruchomość przy ul. [...] położona jest na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego m.in. pod zabudowę mieszkaniową, dlatego też zdaniem skarżących, zmiana aktualnego sposobu użytkowania na cele mieszkaniowe jest dopuszczalna. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, iż organ administracji skupił się w zasadzie wyłącznie nad interpretacją pojęcia nabywcy, którym ustawodawca posłużył się w art. 5 w/w ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. i w ogóle nie rozważył, czy wnioskodawcy mają prawo do przekształcenia odpłatnego. Skarżący podnieśli, że wniosek o przekształcenie został złożony 29 grudnia 2000 r., a nie jak przyjęto w uzasadnieniu decyzji, 29 grudnia 2010 r. a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W tej sytuacji organ administracji, który na skutek opieszałości wydał decyzję po przeszło 10 latach od momentu złożenia wniosku powinien zdaniem skarżących, ocenić, czy wnioskodawcy spełniali ewentualnie kryteria do przekształcenia zgodnie z przepisami ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu użytkowania w prawo własności. Zdaniem skarżących zasada bezpośredniego działania nowej regulacji, doznaje bowiem ograniczenia, a bezpośrednie działanie musi uwzględniać ochronę prawa nabytego na podstawie regulacji obowiązującej do nowelizacji. Wynika to, zdaniem skarżących, również z wyroków Trybunału Konstytucyjnego według których, zasada ochrony praw nabytych odnosi się również do ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, czyli takich, które spełniają zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo podnosząc, że skarżący nie spełnia również przesłanek do odpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy, decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może zostać wydana w stosunku do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkaniowym lub garażem albo przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę, albo nieruchomości rolnej. Określenie "przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę" oznacza, że prawo użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego również może zostać przekształcone, jednakże tylko wtedy, gdy grunt ten jest przeznaczony pod zabudowę, której rodzaj został określony w pierwszej części zdania, czyli przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową albo pod garaż, a w przedmiotowej sprawie nie została spełniona pierwsza z wymienionych przesłanek i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona ponieważ ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o przekształceniu". W art. 1 tej ustawy zostały określone warunki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o takie przekształcenie. I tak ust. 1 art. 1 ustawy o przekształceniu stanowi, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż dla przyjęcia, czy nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe, decydujący jest stan z chwili wejścia ustawy w życie, czyli stan z dnia 13 października 2005 r. konsekwentnie zatem zmiana przeznaczenia całego budynku mieszkalnego na inny cel (w tym przypadku na cel usługowo-handlowy) przed wejściem w życie ustawy o przekształceniu (...) wyklucza możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, że na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] Prezydenta W. zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na budynek handlowo-usługowy, budynek ten utracił status budynku mieszkalnego. Zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 929/08 (który to pogląd Sąd rozpatrując przedmiotową sprawę w pełni podziela) przekształceniu podlegają też nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową ale tylko wówczas, gdy nie są dotychczas zabudowane (na inny cel niż mieszkaniowy). Nieruchomość zabudowana budynkiem przeznaczonym na inny, niż mieszkaniowy cel, nie będzie podlegała przekształceniu, nawet jeżeli jest obecnie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jeśli zatem chodzi o zakwalifikowanie nieruchomości jako zabudowaną na cele mieszkaniowe, przesądzający jest sposób użytkowania istniejącej zabudowy w dniu 13 października 2005 r. Nie zmienia tego treść obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który zalicza przedmiotowy teren do zabudowy mieszkaniowej. W świetle powyższych ustaleń, zgodzić się należy ze stanowiskiem orzekających w niniejszej sprawie organów, że skarżący nie spełnili warunków do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem. Odnosząc się natomiast do pojęcia "następcy prawnego" użytego w art. 5 ustawy, następstwo to musi być interpretowane jako następstwo pod tytułem ogólnym, ponieważ przepis ten mówi o pewnej kategorii osób, którym w szczególnych okolicznościach oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem następstwo związane z osobą uprawnioną. Czymś innym jest natomiast prawo do odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które zgodnie z art. 1 tej ustawy nie zawiera takich ograniczeń. Natomiast prawo do nieodpłatnego przekształcenia przysługuje wyłącznie osobie, której nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste jako nieruchomość zamienna oraz jego następcy prawnemu. Przy czym, jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 5 dotyczy tylko wyłącznie spadkobierców, ponieważ jest związane z osobą, a nie z prawem użytkowania wieczystego. Poprzez sprzedaż użytkowania wieczystego dotychczasowy użytkownik wieczysty nie przenosi przecież na następcę tytułu osoby wywłaszczonej. Umowa notarialna sprzedaży, zamiany, darowizny przenosi wyłącznie na nabywcę prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na nabywcę tytułu "osoby wywłaszczonej" czy też "osoby pozbawionej prawa". Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2001 r. sygn. I SA 741/00 na gruncie interpretacji art. 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zdaniem Sądu pogląd ten zachowuje aktualność, również na gruncie powołanej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Ponieważ jednak w przedmiotowej sprawie nie został spełniony podstawowy warunek określony w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powyższe rozważania dotyczące nabycia prawa własności odpłatnie, czy też nieodpłatnie nie mają znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż przedmiotowa sprawa powinna zostać rozpoznana przez organ na podstawie ustawy z 1997 r., Sąd stwierdza, że organy są zobowiązane do stosowania prawa obowiązującego w dacie rozstrzygania chyba, że istnieją przepisy przejściowe w sposób odmienny regulujące sposób postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.