I SA/Wa 1060/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany, w trybie art. 155 kpa, decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1979 r. nr [...] orzekającej o przejęciu od A. i W. małż. K. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego w O., poprzez ustalenie prawa użytkowania działki nr [...] o pow. [...] ha. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa decyzją z [...] stycznia 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie zmiany, w trybie art. 155 kpa, decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1979 r. nr [...] orzekającej o przejęciu od A. i W. małż. K. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego w O., poprzez ustalenie prawa użytkowania działki nr [...] o pow. [...] ha. Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. K. Skarżący podniósł, że organ I instancji niezasadnie odmówił mu przymiotu strony, w sytuacji gdy jest on aktualnym właścicielem części działek, które wchodziły w skład przejętego gospodarstwa oraz użytkownikiem działki nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z [...] stycznia 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 105 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania, to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Wynikać ona może m. in. z przyczyn podmiotowych, np. w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną. Zdaniem Ministra tego rodzaju przypadek zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Stroną postępowania dotyczącego zmiany decyzji orzekającej o przejęciu nieruchomości (wchodzących w skład gospodarstwa rolnego) na własność Państwa, jest bowiem dawny właściciel tego gospodarstwa albo jego następcy prawni, a ponadto aktualni właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów wchodzących w skład przejętego gospodarstwa. Z tym, że uprawnienia aktualnych właścicieli lub użytkowników wieczystych ograniczają się tylko do ochrony nabytego przez nich prawa własności lub użytkowania wieczystego. Z akt sprawy wynika, że właścicielami gospodarstwa objętego decyzją z [...] listopada 1979 r. byli A. i W. małż. K. Natomiast M. K. nie wykazał, że jest następcą prawnym dawnych właścicieli gospodarstwa, uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem. Skarżący podnosi, że jego interes w sprawie wynika z tego, że jest współwłaścicielem działek nr [...], [...] i [...] oraz udziału w działkach nr [...] i [...], które wchodziły w skład przejętego gospodarstwa. Podniesiona argumentacja nie może jednak skutkować wszczęciem żądanego postępowania. Interes prawny aktualnego właściciela ogranicza się bowiem do ochrony prawa własności, którym on dysponuje. Tymczasem M. K. nie domaga się ochrony nabytego prawa własności, tylko ingerencji w decyzję, która jego nie dotyczy. Na rozstrzygnięcie sprawy nie może mieć wpływu to, że działka nr [...] od śmierci A. i W. małż. K. znajduje się w użytkowaniu skarżącego. Zdaniem Ministra użytkownik nie posiada bowiem legitymacji czynnej, jak i biernej w postępowaniu dotyczącym decyzji z [...] listopada 1979 r. M. K. jest wprawdzie zainteresowany zmianą tej decyzji, poprzez dopisanie w niej prawa do działki nr [...] o pow. [...] ha, gdyż (jak sam wyjaśniał) umożliwi mu to późniejsze nabycie tej działki na własność. Świadczy to jednak o dysponowaniu przez skarżącego interesem faktycznym, a nie interesem opartym na normie prawa materialnego. Dodatkowo Minister zwrócił uwagę, że żądanie M. K. dotyczy prawa o charakterze osobistym. Legitymację do wystąpienia z wnioskiem o uwzględnienie w decyzji o przejęciu wskazanego prawa posiadali [zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140)] – dalej zwanej "ustawą" wyłącznie właściciel, który przekazywał nieruchomości Państwu, tj. A. i W. małż. K. Nie można przy tym uznać, że po śmierci dawnych właścicieli uprawnienia w tym zakresie nabyli ich następcy prawni bowiem prawa o charakterze osobistym nie mogą być przeniesione na inną osobę i nie podlegają dziedziczeniu [art. 254 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.)]. Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2018 r. nr [...] M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił Ministrowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w konsekwencji przyjęcie, że M. K. nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu; 2) art. 7 i art. 77 kpa poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez bezpodstawne odmówienie skarżącemu interesu prawnego, podczas gdy skarżący należy do kategorii podmiotów, które mają uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1979 r. nr [...]. Wobec tego skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że A. i W. małż. K. byli właścicielami gospodarstwa rolnego w O., gmina [...]. W 1979 r. przekazali gospodarstwo rolne na rzecz Państwa. Przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika i Gminy [...] z [...] listopada 1979 r. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy małżonkowie K. mieli prawo użytkowania działki o pow. do [...] ha. Celem realizacji tego prawa Naczelnik Miasta i Gminy złożył wniosek [...] lutego 1980 r. o dokonanie wydzielenia przekazanej działki nr [...] działki o pow. [...] ha. Na skutek tegoż podziału została wydzielona działka nr [...] i zgodnie z wykazem zmian gruntowych przypisany został do niej A. K. Dokumenty te wskazują, że małżonkowie K. mieli prawo użytkowania nr [...]. Przy czym, użytkowanie działki o pow. do [...] ha nie zostało ujęte w decyzji Naczelnika i Gminy [...] z [...] listopada 1979 r. Zmiany własnościowe przejętego gospodarstwa rolnego zostały szczegółowo opisane w piśmie wnioskodawcy z 4 grudnia 2017 r. M. K. należy do aktualnych właścicieli nieruchomości wchodzących w skład przejętego gospodarstwa rolnego. A. K. zmarł [...] października 1992 r., a W. K. [...] stycznia 2009 r. Skarżący jako aktualny właściciel nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wystąpił z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1979 r. nr [...] poprzez ustalenie prawa użytkowania działki nr [...] w O. o pow. [...] ha na rzecz A. i W. K. Tymczasem organy I i II instancji uznały, że skarżący nie może zostać potraktowany jako strona postępowania, uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wzruszenie decyzji o przejęciu, z uwagi na brak interesu prawnego. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zostało wskazane, że legitymację do wystąpienia z wnioskiem o uwzględnienie w decyzji o przejęciu wskazanego prawa posiadali (zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy) wyłącznie właściciel, który przekazywał nieruchomości, tj. A. i W. K. Wobec tego, że oboje małżonkowie K. nie żyją, według organów, nie ma podmiotu uprawnionego do żądania zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Z taką argumentacją nie zgodził się skarżący. Mając na uwadze zarówno art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, jak również przepisy ustawy, prawo użytkowania przez rolnika określonej działki było prawem wynikającym z samej ustawy. Uprawnienia te, związane były z faktem przekazania gospodarstwa i miały na celu zapewnienie rolnikowi obok renty (emerytury) określonych warunków bytowych. Uprawnienia powyższe przysługiwały z mocy prawa. Natomiast wydanie decyzji ustalającej uprawnienia w tym zakresie było obowiązkiem organu gminy (naczelnika gminy). W niniejszej sprawie bezsprzecznie małżonkowie K. użytkowali działkę nr [...]. Natomiast organ gminy nie wywiązał się ze swego obowiązku i nie ujął tego prawa w wydanej decyzji. Tym samym aktualnym właścicielom przejętej nieruchomości służy prawo do złożenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej w tym zakresie, tak aby organ państwowy dopełnił swego obowiązku i doprowadził do stanu zgodnego z przepisami prawa. W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest, aby w demokratycznym państwie prawa następowało obciążenie obywatela odpowiedzialnością za zaniechania organu administracji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie wystąpiła taka sytuacja. Organy administracji publicznej odmawiając przymiotu strony skarżącemu zamykają drogę do uregulowania tej kwestii, w sytuacji, w której organ gminy z niewiadomych powodów nie zrealizował, we właściwym czasie, swoich obowiązków. W związku z powyższym rozważania organów I i II instancji odnośnie charakteru prawnego użytkowania nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Prawo użytkowania działki przysługiwało małżonkom K. z mocy prawa. Tym samym skarżący nie domaga się w swoim wniosku przyznania tego prawa swoim dziadkom - oni to prawo nabyli z mocy ustawy. Skarżący domaga się jedynie, aby to prawo zostało ujęte w decyzji administracyjnej, czyli aby Skarb Państwa po latach zrealizował swój obowiązek. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo wskazał, że właściciele przejętego gospodarstwa nie występowali o ujawnienie w decyzji o przejęciu prawa użytkowania. Naczelnik gminy nie był zaś zobowiązany do zamieszczenia informacji o prawie do działki o pow. Do [...] ha, gdyż taki obowiązek nie wynikał z art. 22 ust. 1 ustawy, innych jej przepisów, czy rozporządzeń wykonawczych. A. i W. K. nie zostali pozbawieni prawa do działki o pow. [...] ha, skoro – jak wyjaśnił skarżący – działka nr [...] została im oddana do użytkowania. Minister wskazał również, że kwestia braku legitymacji M. K. została potwierdzona w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 5 czerwca 2017 r. sygn. I SA/Wa 326/17, a stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie uległ zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Rację ma Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co do tego, że wniosek M. K. o zmianę ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1979 r. nie mógł być rozpatrywany merytorycznie, a postępowanie wywołane tymże wnioskiem nie mogło doprowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Sąd zauważa, że zagadnienie legitymacji M. K. do bycia stroną, w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu o zmianę decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1979 r. było już rozpatrywanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 326/17 WSA w Warszawie przesądził, że M. K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o zmianę decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 1979 r. Sąd uznał, że skarżący nie ma interesu prawnego opartego o normę prawa materialnego. Ma jedynie interes faktyczny w uzyskaniu decyzji zgodnej z jego żądaniem, co jednak nie wystarczy do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Okoliczności tej sprawy nie uległy istotnej zmianie. Argumenty zawarte we wniosku o zmianę decyzji z [...] czerwca 2016 r., zażaleniu z [...] października 2016 r., skardze z [...] stycznia 2017 r. pokrywają się z argumentami wskazanymi w ponownym wniosku o zmianę z [...] października 2017 r., odwołaniu z [...] stycznia 2018 r. i skardze z [...] maja 2018 r. Dotyczy to w szczególności wywodzenia przez M. K. interesu prawnego z okoliczności bycia obecnym właścicielem części działek wchodzących w skład przejętego gospodarstwa rolnego A. i W. K. i bycia władającym działką nr [...], czy też ubiegania się o wydanie przez starostę decyzji w sprawie przyznania na własność działki nr [...] o pow. [...] ha, w trybie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ocena prawna zaprezentowana w uzasadnieniu powyższego wyroku WSA w Warszawie wiązała zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej zwanej "ppsa". Z akt sprawy wynika, że organ gminy, po wydaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, podjął czynności przygotowawcze, mające na celu oddanie A. i W. K. działki gruntu rolnego o obszarze do [...] ha do bezpłatnego użytkowania. Potwierdza to pismo z [...] lutego 1980 r., treść Wykazu Zmian Gruntowych z [...] marca 1980 r. oraz fakt wydzielenia działki nr [...] o pow. [...] ha z działki nr [...]. Jednakże przysługujące A. i W. K., z mocy samego prawa, prawo do bezpłatnego użytkowania działki rolnej o pow. do [...] ha nie zostało skonkretyzowane w decyzji administracyjnej, która stwierdzałaby, że prawo to dotyczy indywidualnie oznaczonej działki gruntu rolnego. Takiego rozstrzygnięcia brak w decyzji z [...] listopada 1979 r. Działka nr [...] nie istniała w dacie wydania tejże decyzji. Z akt sprawy nie wynika też, aby w tym zakresie został wydany akt uzupełniający tę decyzję w trybie dawnego art. 103 § 1 kpa, czy też odrębna decyzja administracyjna (por. uchwała Sądu Najwyższego z 3 października 1984 r. sygn. akt III CZP 61/84). Trafnie zatem zwrócił uwagę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że skoro we właściwym czasie nie nastąpiła w formie decyzji administracyjnej konkretyzacja prawa A. i W. K. do bezpłatnego użytkowania działki rolnej o pow. do [...] ha, to z chwilą śmierci W. K. prawo do bezpłatnego użytkowania tego rodzaju działki wygasło. Jak bowiem wynika z art. 254 Kodeksu cywilnego użytkowanie jest niezbywalne, a zatem ma charakter prawa osobistego związanego z konkretnie oznaczoną osobą. Wobec tego legitymację do uruchomienia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do ostatecznej decyzji z [...] listopada 1979 r. mogliby mieć tylko A. i W. K. W sytuacji, gdy postępowanie o zmianę decyzji było bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych (braku interesu prawnego wnioskodawcy), to już z samego tego powodu postępowanie to nie mogło doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Zasadnie zatem został zastosowany art. 105 § 1 kpa i sprawa została załatwiona w inny sposób, tj. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, po uprzednim zweryfikowaniu statusu prawnego wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podziela stanowisko M. K., że obowiązkiem Naczelnika Miasta i Gminy w [...] było wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej (na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy) nabycie przez A. i W. K. prawa do bezpłatnego użytkowania oznaczonej ewidencyjnie działki gruntu rolnego o obszarze do [...] ha. Skoro jednak taka decyzja nie została wydana, to A. i W. K., po przejęciu ich gospodarstwa przez Państwo, mieli możliwość złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, a gdyby organ jej nie wydał, przysługiwało im zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia (art. 34 ówczesnego kpa). Skoro A. i W. K. nie domagali się konkretyzacji swojego prawa w formie decyzji administracyjnej, to wygasło ich osobiste prawo do bezpłatnego użytkowania działki gruntu określonej w art. 22 ust. 1 ustawy. Zatem nie tylko bezczynność Naczelnika Miasta i Gminy w [...], ale i zaniechanie przez A. i W. K. dochodzenia swoich praw we właściwym czasie zamknęło drogę do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o obszarze do [...] ha. W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336) nie ma regulacji prawnej tożsamej z tą uregulowaną w art. 22 ust. 1 ustawy. Jeżeli chodzi o podnoszony zarzut braku realizacji przez organ państwowy obowiązku doprowadzenia sprawy do stanu zgodnego z prawem poprzez zmianę decyzji z [...] listopada 1979 r. Sąd zauważa, że wątpliwe jest prowadzenie postępowania zmierzającego do zmiany decyzji z [...] listopada 1979 r. w sytuacji domagania się przez M. K. zmiany tejże decyzji poprzez "dodanie" do niej nowego rozstrzygnięcia. Aby postępowanie o zmianę decyzji miało sens musi istnieć przedmiot tego postępowania. Tymczasem decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] listopada 1979 r. nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia, że A. i W. K. nabyli z mocy samego prawa (art. 22 ust. 1 ustawy) bezpłatne użytkowanie jakiejkolwiek działki gruntu rolnego. Decyzja ta nie zawiera w tym zakresie ani rozstrzygnięcia pozytywnego, ani negatywnego. Zatem w niniejszej sprawie nie ma przedmiotu rozstrzygnięcia nadającego się do zmiany. Nie ma więc możliwości procedowania co do zmiany czegoś, czego nie ma. Taka zmiana polegałaby bowiem na dodaniu do osnowy decyzji osobnego rozstrzygnięcia. Skoro jednak żądanie wniosku zostało wyraźnie sformułowane jako żądanie "zmiany" decyzji z [...] listopada 1979 r., to organy administracji były tym żądaniem związane. Prawidłowo zatem organy zakwalifikowały niniejsze postępowanie administracyjne jako postępowanie w sprawie zmiany tejże decyzji. Poza tym Sąd zwraca uwagę, że – co do zasady - zmiana decyzji, w trybie o którym mowa w art. 155 kpa jest możliwa wówczas, gdy zarówno sprawa zakończona decyzją zmienianą jak i sprawa o zmianę tej decyzji są tożsame pod względem faktycznym i prawnym (podmiotowym i przedmiotowym), a dodatkowo decyzja zmieniana ma charakter uznaniowy. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.