I SA/Wa 1065/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Rady Narodowej m. L. Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] września 1962 r. nr [...] orzekło o przyznaniu na rzecz A. O. i H. O. (następców prawnych byłego właściciela gruntu P. O.) odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], o pow. [...] m². Powyższe orzeczenie utrzymane zostało w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 10 maja 2000 r. H. O. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 1963 r. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1963 r., a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt I SA 520/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. O. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja nadzorcza wydana została z obrazą prawa materialnego bądź procesowego. W ocenie Sądu postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przeprowadzone zostało bez rażącego naruszenia obowiązujących w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia przepisów prawa. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do zarzucania kwalifikowanych wad prawnych kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniom, tj. by obciążone były one jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. Wnioskiem z dnia 29 lipca 2009 r., sprecyzowanym oświadczeniem do protokołu z dnia 15 września 2009 r. oraz pismem z dnia 24 września 2009 r., H. O. ponownie wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta L. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej przekazał powyższy wniosek zgodnie z właściwością Ministrowi Infrastruktury. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1962 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że niedopuszczalne jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo. Ponowne orzekanie w tej samej sprawie naruszałoby powagę rzeczy osądzonej, co wypełniałoby z art. 156 § 1 pkt 3 kpa i uzasadniało stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Rozpoznawany natomiast wniosek H. O. jest jego kolejnym wystąpieniem o stwierdzenie nieważności tych samych decyzji odszkodowawczych. Poprzedni jego wniosek został bowiem rozpoznany ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r., której legalność ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na tę decyzję. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., stwierdzając, że wniosek H. O. ma na celu wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 156 § 1 kpa, decyzji z dnia [...] lutego 1963 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia z dnia [...] września 1962 r., pomimo, iż decyzje te były już przedmiotem postępowania prowadzonego w tym samym trybie i zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2002 r. oddalił skargę na tę decyzję. W takiej sytuacji ponowne wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne, bowiem w jego wyniku mogłaby zapaść jedynie decyzja dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że jeżeli już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można domagać się jeszcze raz wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływali się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności została już dokonana. Odnosząc się do zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy informacji, że A. O. nie żyje, organ podał, że nie ma to wpływu na ocenę wydanego rozstrzygnięcia, które ma charakter jedynie formalny - nie doszło bowiem do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wydane rozstrzygnięcie dotyczy jedynie procesowego interesu H. O. - jako wnioskodawcy wszczęcia postępowania - zaś kwestia uczestnictwa A. O. przy orzekaniu w kwestii formalnej, jak też kwestia następstwa prawnego po tej osobie, nie może mieć znaczenia w sprawie. Status strony nie jest bowiem uzależniony od tego, czy dana osoba została umieszczona w rozdzielniku decyzji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. O. wnosząc o jej zmianę poprzez wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że organ nadzorczy nie przeprowadził w ogóle postępowania zmierzającego do ustalenia, czy doszło do naruszenia prawa, tylko od razu odmówił wszczęcia postępowania. Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1105/10 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że pod względem merytorycznym zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa, bowiem drugi wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1963 r. nie może być skutecznie rozpoznany, gdyż w istocie stanowi żądanie ponownego rozstrzygnięcia i wydania kolejnej merytorycznej decyzji w sprawie, w której decyzja została już wydana. Sąd wskazał, że pomimo tego, iż zaskarżona decyzja jest merytorycznie prawidłowa, zobligowany był do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na fakt, że została skierowana do osoby nieżyjącej, tj. A. O. Zdaniem Sądu, w tym zakresie nie można zgodzić się z argumentacją organu, który uznał, że fakt ten nie ma wpływu na ocenę wydanego rozstrzygnięcia, które ma charakter jedynie formalny. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się bowiem pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na skutek skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 723/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że poza sporem pozostaje okoliczność, że w niniejszej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, co wyklucza możliwość ponownego zbadania decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia z dnia [...] września 1962 r. pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 kpa, gdyż decyzje te poddane były już kontroli w trybie nadzorczym, zaś decyzje nadzorcze skontrolował pod względem ich legalności Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego Sąd uznał, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji osobie nieżyjącej nie wywołało skutków nie możliwych do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Niemożność wszczęcia postępowania nadzorczego wobec powagi rzeczy osądzonej nie powoduje żadnych negatywnych skutków dla ewentualnych następców prawnych nieżyjącej A. O., zaś ponowne rozpatrywanie sprawy przez organy jest niecelowe z punktu widzenia ekonomii postępowania i kosztów jaki to postępowanie generuje. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć przy tym należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 270), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem H. O. z dnia 29 lipca 2009 r., sprecyzowanym oświadczeniem do protokołu z dnia 15 września 2009 r. oraz pismem z dnia 24 września 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. L. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. Z akt sprawy wynika jednak, że w niniejszej sprawie zapadła już ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku H. O. z dnia 10 maja 2000 r., odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. L. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r., uznając, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r. Z kolei wyrokiem z dnia 3 października 2002 r. sygn. akt I SA 520/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. O. na decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. Zdaniem Sądu powołana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. w całości rozstrzygała sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r., a zatem nie budzi wątpliwości tożsamość przedmiotu postępowania w obu sprawach. W sprawie wystąpiła również tożsamość podmiotowa, bowiem oba postępowania nadzorcze prowadzone były na skutek wniosków H. O. domagającego się stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Tym samym Minister Infrastruktury prawidłowo stwierdził, że w sytuacji, gdy już raz rozstrzygnięto ostateczną decyzją o danej sprawie, ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej - res iudicata, która powoduje niedopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, niedopuszczalne jest ponowne orzekanie w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją. Gdyby organ administracyjny prowadził sprawę merytorycznie po raz drugi, to wówczas wystąpiłaby wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji. Jeśli, zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (tzw. res iudicata), oznacza to, że ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz", Kraków 2005 r.). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, co potwierdził również w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 723/11 Naczelny Sąd Administracyjny, że ponowne prowadzenie postępowania nadzorczego jest bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana już poprzednio w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. W takim stanie faktycznym nowa decyzja nadzorcza niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Wobec powyższego prawidłowo Minister Infrastruktury stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała powaga rzeczy osądzonej, co w konsekwencji skutkowało odmową wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1963 r. z powodu rozpoznania tej sprawy i jej zakończenia ostateczną decyzją administracyjną. Wskazać przy tym należy, że w takiej sytuacji, wbrew twierdzeniom skargi, niedopuszczalnym było merytoryczne badanie kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.