I SA/Wa 1073/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. w B. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania gruntu rolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz P. w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. sprecyzowanym pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. R. w B. zwróciła się do Wojewody [...] o nieodpłatne przekazanie na jej własność gruntów rolnych o powierzchni [...] ha, położonych w R. oznaczonych jako część działki nr [...], znajdujących się w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych. Ponadto oświadczyła w wystąpieniu z dnia 4 grudnia 2013 r., że na przekazanej nieruchomości zamierza prowadzić działalność rolniczą. Załączono również zaświadczenie Kanclerza K. w G. potwierdzające, że Parafia rozpoczęła swoją działalność w XIV wieku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) odmówił nieodpłatnego przekazania ww. gruntu rolnego. Organ swoje stanowisko uzasadnił tym, że wskazana ustawa wprowadziła ograniczenia dotyczące powierzchni przekazywanych parafiom gruntów regulując, że wielkość przekazanej nieruchomości rolnej wraz z gruntami rolnymi będącymi już własnością p. nie może przekraczać [...] ha. Organ pierwszej instancji wskazał również, że możliwość nieodpłatnego przekazania gruntów na rzecz osób prawnych Kościoła Katolickiego przewiduje art. 70a ustawy, zgodnie z którym osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wojewoda wyjaśnił, że mając na względzie wykładnię celowościową powołanego przepisu oraz jego ratio legis uznać należy, że dotyczy on jedynie tych osób prawnych, które podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych w następstwie zakończenia II wojny światowej i związanych z tym zmian terytorialnych kraju, polegających na utracie przez Polskę Ziem Wschodnich i oddaniu pod polską jurysdykcję terenów na wschód od Odry i Nysy Łużyckiej. Należy zatem uznać, że chodzi o działalność podjętą przez określone osoby prawne Kościoła Katolickiego bezpośrednio po 8 maja 1945 r. Wojewoda wskazał następnie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 czerwca 2011 r. K 3/09 zauważył, że przepis ten miał na celu zrekompensowanie szkód wynikających ze zmiany granic Rzeczpospolitej, na skutek czego część nieruchomości kościelnych osób prawnych po II wojnie światowej pozostała poza granicami Polski. Wojewoda wskazał że skarżąca posiada osobowość prawną, a działalność rozpoczęła w XIV wieku. Nie można więc uznać, że rozpoczęła ją, uruchomiła, bezpośrednio po dniu 8 maja 1945 r. Nie została zatem spełniona ustawowa przesłanka podjęcia działalności na Ziemiach Zachodnich po dacie wskazanej w art. 70a ustawy. Nie jest więc możliwe dokonanie nieodpłatnego przekazania na jej własność gruntów na podstawie powołanego przepisu. Ponadto organ podniósł, że w piśmie z dnia 4 lutego 2014 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w O. wskazał, że Agencja nie może wyrazić zgody na nieodpłatne przekazanie przedmiotowej nieruchomości, gdyż jest ona położona w granicach administracyjnych miasta. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. w B. wnosząc o jej uchylenie i nieodpłatne przekazanie gruntów rolnych zgodnie z wnioskiem. Skarżąca podniosła, że decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 k.p.a. jak również narusza art. 70a ustawy poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu wskazała, że decyzja nie zawiera oznaczenia adresata, uzasadnienie sprowadza się do stanowiska Wojewody co do jego interpretacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, z którego jednak nie można wyciągnąć wniosków, które wyprowadzone zostały przez Wojewodę. Skarżąca podniosła, że organ prawidłowo ustalił, że parafia powstała w XIV w., błędnie jednak przyjął, że data ta ma wpływ na podjęcie działalności na Ziemiach Zachodnich. Skarżąca podkreśliła, że o Ziemiach Zachodnich i Północnych można mówić dopiero po 1945 r. Wcześniej ziemie te należały do Niemiec i dopiero po 1945 r. przyłączone zostały do Polski. Nie można więc uznać, że skarżąca rozpoczęła działalność na Ziemiach Zachodnich w XIV w., a to że w tym wieku powstała, nie ma wpływu na sam fakt podjęcia działalności po 8 maja 1945 r. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. Organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że możliwość skorzystania z prawa określonego w art. 70a ustawy uzależniona jest od zgody Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, której w rozpatrywanej sprawie odmówiono. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. w B. zarzucając jej rażące naruszenie: 1) art. 107 § 3 k.p.a.; 2) art. 70a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmownej; 3) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 4) art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania; 5) art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego informowania strony o jej prawach i obowiązkach. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda winien uzyskać od Agencji informację, które z nieruchomości rolnych Agencja może przekazać, a następnie przekazać tę informację stronie z wnioskiem o wskazanie nieruchomości, które leżą w kręgu zainteresowania strony. Ponadto wskazano, że skarżąca podjęła działalność po roku 1945 na Ziemiach Zachodnich, a erygowana została na terenie, który z pewnością nie był wówczas Ziemiami Zachodnimi i Północnymi Rzeczypospolitej Polskiej. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowił art. 70a powoływanej wyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl tego przepisu osobom prawnym Kościoła Katolickiego, które po dniu 8 maja 1945 r. podjęły działalność na Ziemiach Zachodnich i Północnych, mogą być, na ich wniosek, przekazane nieodpłatnie na własność grunty znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi albo w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jeżeli grunty te znajdują się w zarządzie lub użytkowaniu osób prawnych, przekazanie na własność może nastąpić wyłącznie za zgodą tych osób (ust. 1). W ust. 2 tego przepisu ustawodawca wprowadził limity obszarowe, zaś w ust. 3 ustanowił, że przekazanie na własność nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt K 3/09 wyjaśnił, ze celem wskazanej regulacji było ostateczne uporządkowanie stosunków własnościowych Kościoła Katolickiego na Ziemiach Zachodnich i Północnych. Kościół, przenosząc działalność swoich osób prawnych z Kresów Wschodnich II Rzeczypospolitej na Ziemie Zachodnie i Północne, został, w wyniku polityki ówczesnych władz państwowych, pozbawiony nieruchomości rolnych, w których władanie wszedł od 1945 r. Trybunał wyjaśnił, że art. 70a ustawy miał zniwelować negatywne skutki działań władz komunistycznych z lat 1946-1971 skierowane przeciwko kościelnym osobom prawnym działającym na Ziemiach Zachodnich i Północnych (punkt 3.1.1. uzasadnienia), jak również, że regulacja ta miała na celu rekompensatę szkód wynikających ze zmiany granic państwa polskiego (punkt 3.5.1. uzasadnienia). Znaczenie pojęcia Ziem Zachodnich i Północnych w rozumieniu przepisu art. 70a zostało szczegółowo omówione w wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 221/15. Sąd wyjaśnił tam, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Jest ono natomiast powszechnie używane na określenie włączonych do Polski po II Wojnie Światowej w wyniku postanowień konferencji w Poczdamie wschodnich prowincji Niemiec (Śląsk, część Pomorza Zach. i Brandenburgii po linię Odry i Nysy Łużyckiej oraz południowa część Prus Wschodnich) i Wolnego Miasta Gdańska. Wobec powyższego brak jest podstaw, aby rozumieć powyższe pojęcie w sposób czysto geograficzny (to jest jako zachodnie i północne tereny państwa polskiego). Okolicznością niesporną jest, że P. w B. erygowana została w XIV wieku. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę (na co zwracał także uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 221/15) erygowanie, to jest powstanie parafii w rozumieniu przepisów prawa kanonicznego nie może być utożsamiane z pojęciem "podjęcie działalności" na Ziemiach Zachodnich i Północnych, o której mowa w art. 70a ust. 1 zdanie 1 ustawy. Jak już wyżej wskazano, o Ziemiach Zachodnich i Północnych można mówić dopiero w odniesieniu do okresu po 8 maja 1945 r. Wobec powyższego sam fakt, że dana parafia powstała w rozumieniu przepisów prawa kanonicznego przed dniem 8 maja 1945 r. nie oznacza jeszcze, że parafia ta nie spełnia warunków z art. 70a ustawy. W przypadku kościelnych osób prawnych rozróżnić bowiem należy powstanie określonej osoby zgodnie z przepisami prawa kanonicznego (czyli przykładowo erygowanie danej parafii), oraz uznanie danego podmiotu za posiadający osobowość prawną w świetle przepisów prawa publicznego danego państwa (por. B. Rakoczy, Ustawa o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2008. str. 65 i nast.). W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko sądu administracyjnego zaprezentowane w ww. wyroku, że art. 70a ust. 1 zdanie 1 ustawy odwołuje się do pojęcia kościelnych osób prawnych, przy czym zawarty jest w ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej. Oznacza to, że dotyczy on - podobnie jak cała ustawa - wyłącznie kwestii związanych z sytuacją kościelnych osób prawnych mających swoją siedzibę na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Pojęciem polskich osób prawnych kościelnych posługiwał się również w art. XVI Konkordat pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Stolicą Apostolską z dnia 10 lutego 1925 r. (Dz. U nr 72, poz. 501). Wobec powyższego, skoro przed 1945 r. nie istniały Ziemie Zachodnie i Północne w znaczeniu historycznym, a tereny im odpowiadające stanowiły wschodnią część Niemiec, to w świetle postanowień Konkordatu z 10 lutego 1925 r. nie można mówić, by działały na tym terenie polskie kościelne osoby prawne. Tak więc działające przed II Wojną Światową na wschodnich terenach Niemiec parafie Kościoła Katolickiego nie mogły być uznane za polskie kościelne osoby prawne. Jak wskazał WSA w cytowanym wyroku" na terenach określanych mianem Ziem Zachodnich i Północnych istniały parafie i kościoły katolickie, jednak po zakończeniu działań wojennych parafie te i kościoły musiały być objęte przez polską administrację Kościoła Katolickiego (...). Polska administracja kościelna ustanowiona została na tych ziemiach dekretem prymasa Augusta Hlonda z 15 sierpnia 1945 r. (...)." Tym samym argumentacja Wojewody [...], (co do której nie wiadomo czy została podzielona przez organ II instancji z braku stanowiska tegoż organu w tym zakresie), oznaczała pominięcie przez ten organ okoliczności, że przed 1945 r. na terenach Ziem Zachodnich i Północnych nie istniały polskie kościelne osoby prawne i dopiero po zakończeniu działań wojennych mógł rozpocząć się proces obejmowania tych ziem przez polską administrację kościelną, która przy tworzeniu polskich kościelnych osób prawnych wykorzystała istniejące już parafie i należące do nich kościoły. W konsekwencji Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej powołanym wyroku WSA w Warszawie, że art. 70a ust. 1 zdanie 1 ustawy rozumieć należy jako dotyczący parafii, które rozpoczęły działalność duszpasterską po 8 maja 1945 r. na Ziemiach Zachodnich i Północnych w ramach polskiej administracji kościelnej, nawet jeżeli uprzednio parafie te funkcjonowały w ramach niemieckiej administracji kościelnej. Powyższe oznacza, ze kontrolowane decyzje zostały wydane w następstwie uchybienia przez organy administracji treści stanowiącego ich podstawę prawną art. 70a ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, ze przy wydawaniu kontrolowanych decyzji naruszony został także art. 70a ust. 3 wskazanej ustawy, który przewiduje, że przekazanie na własność nieruchomości, o których mowa w ust. 1 i 2 art. 70a, powinno nastąpić w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wydanej za zgodą Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Mając na uwadze treść cytowanego przepisu, uzyskanie zgody na nieodpłatne przekazanie gruntów osobom prawnym Kościoła Katolickiego od Prezesa Agencji, który jest organem współdziałającym przy wydawaniu decyzji w powyższym przedmiocie, jest zatem elementem niezbędnym warunkującym prawidłowe przeprowadzenie postępowania. Obowiązkiem Prezesa Agencji jest ustalenie, czy z punktu widzenia zadań realizowanych przez Agencję i zasad gospodarowania nieruchomościami rolnymi, które Agencja musi uwzględniać (art. 6 i 24 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.) nie ma przeszkód do wyzbycia się nieruchomości rolnej z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na rzecz kościelnej osoby prawnej. Rozstrzygnięcie przez organy obu instancji tej kwestii w oparciu o przedłożone do akt sprawy pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w O. wskazuje, że wypełnienie wskazanego warunku w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Art. 5 ww. ustawy stanowi, że prawo własności i inne prawa rzeczowe w stosunku do mienia Skarbu Państwa, tj. o którym mowa w art. 1 i 2 tej ustawy wykonuje Agencja. Agencją kieruje Prezes i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 9 ust. 2). Prezes kieruje Agencją przy pomocy wiceprezesa, dyrektorów zespołów w Biurze Prezesa oraz dyrektorów oddziałów terenowych. W razie nieobecności Prezesa lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków działalnością Agencji kieruje i reprezentuje ją na zewnątrz wiceprezes, w granicach udzielonego pełnomocnictwa (§ 6 ust. 1 i 2 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 grudnia 2011 r. w sprawie nadania statutu Agencji Nieruchomości Rolnych – Dz.U. Nr 262, poz. 1567). Ponadto Prezes może udzielić dyrektorom oddziałów terenowych pełnomocnictw do dokonywania czynności prawnych (§ 14 Załącznika do Rozporządzenia). Z kolei z § 16 Załącznika wynika, że Prezes może w pełnomocnictwie zawrzeć postanowienie zezwalające na ustanowienie przez pełnomocnika innych pełnomocników do dokonywania wszystkich lub niektórych czynności prawnych w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo powinno być udzielone w tej samej formie, jaka jest wymagana do ważności czynności prawnej będącej przedmiotem pełnomocnictwa, przy czym w każdym przypadku powinno być udzielone na piśmie (§ 17). Wskazane unormowania nie pozostawiają wątpliwości, że wyrażenie zgody na nieodpłatne przekazanie gruntów rolnych, o których mowa w art. 70a ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego zostało przez ustawodawcę zastrzeżone dla Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, chyba że udzieli w tym zakresie stosownego pełnomocnictwa osobom wyżej wskazanym. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika wbrew twierdzeniom organów, aby takie pełnomocnictwo zostało komukolwiek udzielone. Stanowisko więc Wojewody [...], a następnie Ministra, co do skutecznego wyrażenia odmowy przez Prezesa Agencji należy uznać za przedwczesne i nieskuteczne. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela ponadto pogląd tutejszego Sądu wyrażony w uzasadnieniach wyroków z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1075/15 i z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1342/15, że budzi zastrzeżenia forma (pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w O. z dnia 4 lutego 2014 r.) w jakiej odmowy tej dokonano. Wprawdzie ustawodawca wprost nie określił w jakiej formie winno nastąpić zajęcie stanowiska przez Prezesa w postępowaniu incydentalnym ściśle powiązanym z postępowaniem głównym, to biorąc jednak pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące oceny postanowień Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie niewyrażenia zgody na nieodpłatne przekazanie na własność nieruchomości (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1160/14), słusznym wydaje się przyjęcie, aby następowało to w drodze postanowienia wydanego w oparciu o przepis art. 106 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sprawa została nieprawidłowo rozpatrzona przez Wojewodę [...], a dokonana przez organ II instancji ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji nie jest zgodna z prawem. Organy administracji orzekające w sprawie nieprawidłowo bowiem rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), tym samym nie uzasadniły decyzji zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., naruszając jednocześnie przepis art. 70a ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ administracji uwzględni wykładnię przepisu art. 70a ust. 1 zdanie 1 ustawy przedstawioną w niniejszym wyroku oraz przeprowadzi postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z art. 70a ust. 1-3 ustawy umożliwiające nieodpłatne przekazanie skarżącej gruntu rolnego. Fakt przekroczenia terminu dla rozpoznania sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta mogłaby być ewentualnie podnoszona w skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.