I SA/Wa 109/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Monika Nowicka Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi R. M., M. W., I. F., K. J. i A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...]. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] oznaczona nr hip [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), na podstawie którego przeszła ona z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Natomiast sam przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie gminy w dniu 15 stycznia 1947 r., tj. w dniu zamieszczenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Zarządu m.st. W. nr 2 ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W, z dnia [...] października 2004 r., nr L.dz. [...] wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: W. T. i K. T. w częściach równych niepodzielnie. Spadek po W. T. nabył syn M. T. Sprzedał on przysługujące mu prawo do połowy przedmiotowej nieruchomości C. i B. małżonkom W. (akt z dnia 25 czerwca 1946 r. nr [...]). Natomiast - jak wynika z ww. zaświadczenia - w dziale II wykazu hipotecznego znajduje się wzmianka o wniosku z dnia 9 stycznia 1947 r., dz. kw. [...] o dokonanie w dziale II wykazu wpisu prawa własności niepodzielnej połowy przedmiotowej nieruchomości na rzecz C. M., M. M. i J. M. na podstawie aktu notarialnego z dnia 4 stycznia 1947 r. nr rep. [...]. Akt ten nie został jednak złożony do zbioru dowodów ww. księgi hipotecznej. W dniu 19 listopada 1946 r. K. T. złożył wniosek o przyznanie mu prawa do wieczystej dzierżawy przedmiotowej nieruchomości. Natomiast w dniu 25 lutego 1948 r. C. M. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia podania o przyznanie prawa własności czasowej do połowy nieruchomości znajdującej się w W. przy ul. [...]. Następnie w dniu 15 marca 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynęło podanie C. M., J. M. i M. M. z dnia [...] lutego 1948 r. o przyznanie im prawa własności czasowej do połowy przedmiotowej nieruchomości. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lutego 1950 r. nr [...] odmówił C. M., M. M. i J. M. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] z powodu przeznaczenia terenu nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, ogłoszonego w Monitorze Polskim nr 50 z dnia 23 maja 1948 r., pod użyteczność publiczną. Stwierdził jednocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność gminy W. Po rozpatrzeniu odwołania w dniu 16 listopada 1950 r. Ministerstwo Budownictwa wydało decyzję nr [...] utrzymującą w mocy ww. orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1950 r. Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2003 r. (uzupełnionym pismem z dnia 9 lutego 2004 r.) J. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...] i poprzedzającego ją orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] października 1948 r. Następnie w dniu 8 listopada 2004 r. I. F., K. J., A. W. i J. W. również wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że następcami prawnymi C. i B. małżonków W. oraz C. M. i J. M. byli: Z. N., G. B., J. M., J. M., L. F., H. L., M. F., Z. M., M. M., A. I., E. K., A. M., J. M., Z. M., J. P., S. M., R. M., J. W., K. J., A. W. i I. F. Ponadto ustalił, że w skład dawnej nieruchomości objętej hip. nr [...], wchodzą następujące części działek ewidencyjnych: - nr [...], z obrębu [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa i pozostająca w trwałym zarządzie Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, - nr [...], z obrębu [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa i pozostająca w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Minister Infrastruktury powołał art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zgodnie z którym następcy prawni będący w posiadaniu gruntu względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a gmina winna taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowy. Z dniem ogłoszenia o objęciu w posiadanie gruntu rozpoczynał się bieg terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Zatem wniosek C. M., J. M. i M. M. z dnia 25 lutego 1948 r. został złożony po upływie terminu - co powodowało wygaśnięcie uprawnienia do jego złożenia i skutkowało odmową przyznania prawa własności czasowej. Minister stwierdził też, iż z akt sprawy wynika, że przed objęciem w posiadanie gruntu przez gminę został złożony w dniu 19 listopada 1946 r. przez K. T. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, który podlega rozpoznaniu jako złożony w terminie. Organ nadzorczy wskazał, że planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] lutego 1950 r. był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr 28 zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 22 maja 1948 r. (M. P Nr A-50, poz. 290). Teren przedmiotowej nieruchomości został w nim przeznaczony w części pod budynki użyteczności publicznej, a w części na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Minister podniósł, że organy rozstrzygając o przyznaniu prawa własności czasowej zasadnie przyjęły, iż nie do pogodzenia było korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego - co potwierdzało zasadność odmowy przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Przeznaczenie nieruchomości w planie pod budynki użyteczności publicznej nie dało się bowiem pogodzić - w świetle powyższych ustaleń - z korzystaniem z gruntów przez dotychczasowych właścicieli. Zaś oddanie nieruchomości we własność czasową oznaczałoby przeznaczenie nieruchomości na cele sprzeczne z obowiązującym planem. Na tę okoliczność przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 1364/01, w którym Sąd stwierdził, że: "Przy przeznaczeniu nieruchomości na drogi i towarzyszącą im infrastrukturę oraz budynki i urządzenia użyteczności publicznej nie ma możliwości pogodzenia celów indywidualnych z celami publicznymi". Minister uznał zatem, że nie naruszono w kwestionowanej decyzji w sposób rażący przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Z tego też względu brak jest przesłanek, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności badanej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: R. M., I. F., K. J., A. W. i S. M. reprezentujący pozostałych wnioskodawców. Podnieśli oni, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny uniemożliwiało dalsze korzystanie z tej nieruchomości przez byłych właścicieli. Jedynie w wyjątkowych przypadkach realizacja celu publicznego nie może się odbywać na gruntach prywatnych. Ponadto S. M. zarzucił, że nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona. W dniu 10 stycznia 2007 r. wpłynął ponadto wniosek M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił on, że organ w kwestionowanej decyzji nie wskazał, iż M. M. jest w 1/3 części właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz w 1/8 części spadkobiercą po J. M. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Minister stwierdził, że podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt OSK 8/04 (LEX nr 176106), iż przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, jak też wcześniejszej ustawy z dnia 6 maja 1945 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 97 ze zm.) regulowały jedynie kwestie majątków osób, które w związku z wojną utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały. Natomiast poza tą regulacją pozostawały unormowania problematyki własności i użytkowania gruntów na terenie W. Organ stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie brak jest dowodów potwierdzających fakt przywrócenia posiadania przedmiotowej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli. Nie odnaleziono bowiem orzeczenia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] lipca 1945 r., sygn. akt Co [...] o przywróceniu bądź odmowie przywrócenia posiadania nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Z przesłanych kopii zapisu repertorium wynika, iż było prowadzone postępowanie w niniejszej sprawie. Nie można jednakże ustalić, czy zostało wydane jakiekolwiek orzeczenie sądu w tej sprawie. Organ stwierdził też, że podstawowe zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczyły dokonanej przez organ interpretacji pojęcia "budynki użyteczności publicznej" oraz oceny, iż przeznaczenie nieruchomości pod budynki użyteczności publicznej, a w części pod urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, wykluczało możliwość użytkowania jej przez byłego właściciela. Dodał, że poza sporem pozostaje fakt, iż brak jest ustawowej definicji pojęcia "użyteczności publicznej". Nie budzi jednak wątpliwości, że "użyteczności publicznej" może służyć także budynek prywatny. Byli właściciele przedmiotowej nieruchomości nie sygnalizowali jednak zamiaru zmiany jej dotychczasowego przeznaczenia z celów mieszkalnych i handlowych (sklepy) na cele użyteczności publicznej. W związku z tym należy uznać, że dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości – przez byłych właścicieli – na cele mieszkalne i handlowe nie mieściło się w przeznaczeniu terenu na cele użyteczności publicznej. Dlatego też sposób korzystania z tej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli był sprzeczny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś konsekwencją takich ustaleń była odmowa przyznania im prawa własności czasowej. Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja oceniana w postępowaniu nadzorczym nie wskazywała o jaki plan zagospodarowania chodzi, Minister uznał, że jest on nietrafny, bowiem w treści orzeczenia z dnia [...] lutego 1950 r. wskazano jednoznacznie ten akt. Dodał też, iż prawidłowo ustalono strony w niniejszym postępowaniu - zgodnie z art. 28 kpa. Znajdująca się w aktach sprawy umowa cesji zawarta w dniu 7 sierpnia 2003 r. pomiędzy J. M. i S. M. nie uprawnia nabywcy wierzytelności objętych tą umową do występowania w niniejszej sprawie jako strona. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii przelewu prawa do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Umowa ta dotyczy rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i może być skuteczna od momentu powstania ewentualnej wierzytelności, jako, że nie może dojść do zbycia praw, które w chwili dokonywania przelewu de iure jeszcze nie istnieją. Przelew wierzytelności przyszłej jest dopuszczalny, niemniej pełny skutek wywiera on dopiero z chwilą powstania wierzytelności, a zatem w dacie przelewu cedent przenosi na cesjonariusza jedynie ekspektatywę przyszłego prawa. Natomiast odnośnie zarzutu nie wskazania w zaskarżonej decyzji, iż M. M. jest właścicielem 1/3 przedmiotowej nieruchomości oraz w 1/8 części jest spadkobiercą po J. M. organ stwierdził, iż w decyzji organu działającego w pierwszej instancji zostało wskazane, w jakiej części spadek po J. M. nabył M. M. - w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy postanowienia sądu spadku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli R. M., I. F., K. J., A. W., M. W. i K. W. - wnosząc o uwzględnienie przedmiotowej skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów: - art. 1 i art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez przyjęcie, że korzystanie z nieruchomości nie było możliwe z uwagi na funkcjonowanie planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenie nieruchomości w tymże planie; - art. 5-7 i art. 25-31 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.); - rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.); - art. 7, 8, 77, 80, 107 § 3 kpa; - art. 28 kpa poprzez nie przyznanie S. M. statusu strony postępowania; - przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że korzystanie z nieruchomości przez właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania kwestionowanych orzeczeń. Niemożność pogodzenia dalszego korzystania z gruntu według dawnego planu zabudowania nie powinna być identyfikowana z przeznaczeniem nieruchomości w planie na cel publiczny. Użyteczność publiczna nie należy do stosunków własnościowych i nie odnosi się tylko do obiektów, budowli i innych urządzeń stanowiących własność publiczną. Organ nie rozważył jaki był rzeczywisty zakres przedmiotowy planu lecz przyjął, że przeznaczenie terenu pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oznacza zmianę przeznaczenia każdego obiektu na danym terenie. Nie wziął także pod uwagę możliwości fizycznego wyodrębnienia części nieruchomości, celem zadośćuczynienia postanowieniom planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzje o odnowie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości zostały zatem wydane z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. - bowiem nie ustalono, czy korzystanie z przedmiotowego gruntu jest rzeczywiście sprzeczne z planowanym jego przeznaczeniem. Orzeczenia naruszały także art. 44, art. 75, ust. 1 i art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r., poprzez wydanie ich bez dokonania właściwych ustaleń w sprawie i uzasadnienie sprawdzające się wyłącznie do ogólników. Skarżący ponadto zarzucili, że: - decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie wskazywały o jaki plan zagospodarowania przestrzennego chodzi, przez co naruszono podstawowe zasady postępowania, - organ nie ustosunkował się do innych podnoszonych przez wnioskodawców argumentów dotyczących konieczności wyeliminowania orzeczeń i nie przeprowadził, żadnych ustaleń w tym zakresie, np. nie odniósł się do okoliczności, że Minister Budownictwa w 1950 r. naruszył rażąco zasady postępowania administracyjnego, nie rozpoznając sprawy merytorycznie w jej całokształcie, - organ nie uwzględnił również, że ówczesnym właścicielom nie zapewniono swobodnego udziału w oględzinach nieruchomości, - organ nie odniósł się do zarzutu braku powiadomienia właścicieli o zamiarze dokonania oględzin. Zwrócili tez uwagę na obowiązek uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzje administracyjne dotyczące innych nieruchomości wyeliminowane zostały z obiegu prawnego, a nieruchomości te objęte były tym samym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodali, że organ w żaden sposób nie ustosunkował się do tego zarzutu. Stwierdzili ponadto, że Minister nie zbadał dokładnie istnienia wszystkich dokumentów z akt sądowych sprawy zawisłej przed Sądem Grodzkim w W. pod sygn. akt [...], przez co naruszył art. 7 i art. 77 kpa, dodając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie stanowi o fakcie posiadania gruntu przez dawnych właścicieli w dacie składania wniosku dekretowego. Ponadto uzasadnienie skarżonych decyzji nie odpowiada wymogom zakreślonym w art. 107 § 3 kpa. Skarżący zarzucili także, że Minister nie uwzględnił, iż Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy nr 28 nie został uchwalony w sposób właściwy dla ówczesnej procedury planistycznej. Właściciele nieruchomości i ich następcy prawni nie byli świadomi jego istnienia, fakt jego sporządzenia został zatajony, a uchwalenie nastąpiło niezgodnie z ówczesnymi przepisami prawa. Dodali, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wydanych zostało wiele rozstrzygnięć administracyjnych, co było niezgodne z ówczesną i obecną procedurą administracyjną. Ponadto uznanie przez Ministra, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wyłącznie spadkobierca byłego właściciela nieruchomości jest błędne. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wynikające z dekretu prawa i roszczenia byłych właścicieli, zarówno w sferze prawa administracyjnego jak i cywilnego, są nie tylko dziedziczne, ale i zbywalne w obrocie inter vivos. Nabywcy w tym przypadku służy przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, o ile tylko takie postępowanie zostało wszczęte. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty w niej podniesione nie stanowią nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu, lecz stanowią powtórzenie zarzutów, co do których Minister ustosunkował się w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. R. M., K. W. i M. W. - ustosunkowując się do podpowiedzi na skargę - podtrzymali swoje stanowisko w sprawie. Wyjaśnili, że nie jest prawdą, iż dotychczasowe wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości na cele mieszkaniowe i handlowe nie mieściło się w przeznaczeniu terenu na cele publiczne, tym bardziej, iż właściciele nie sygnalizowali zamiaru zmiany jej dotychczasowego wykorzystania. Powołali także stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego, iż przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie oznacza, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli musi być niezgodne z planem. Ponadto, że realizacja tego celu nie wiąże się ze stosunkami własnościowymi (vide wyroki: z dnia 11 grudnia 1998 r. , sygn. akt IV SA 434/97, z dnia 19 listopada 2001 r. I SA 640/00, z dnia 30 lipca 2003 r. sygn. akt. I SA 2564/01). Zaś stosownie do treści uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08: "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy". Zatem nie można przyjąć, że w dacie orzekania o przyznaniu prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nie było konieczne dokonanie szczegółowych ustaleń, co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z planem zabudowy. W ww. uchwale Sąd stwierdził, że ocenę braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, tak samo zresztą jak z innymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywać należało w oparciu o kryteria obiektywne. Należało zatem czynić to pod kątem tego, czy grunt może być, a nie, że jest, bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Następnie w piśmie z dnia 13 listopada 2009 r. I. F., K. J. i A. W. podnieśli, że przerzucanie ciężaru dowodu z organu na strony postępowania nie znajduje usprawiedliwienia w obowiązujących zarówno wówczas jak i dziś przepisach prawa. W kolejnym piśmie z dnia 3 grudnia 2009 r. R. M., K. W. i M. W. powtórzyli zarzuty skargi i poprzedniego pisma oraz wskazali na sprzeczność skarżonych decyzji z postanowieniami Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, stanowiącymi zakaz pozbawienia własności chyba, że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Ponadto zarzucili naruszenie art. 2, a także art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – poprzez pozostawienie w obrocie prawnym dawnych decyzji dekretowych, czego skutkiem jest usankcjonowanie wadliwego wywłaszczenia oraz pozbawienia ich praw do nieruchomości - wbrew obowiązującym przepisom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że niniejsza skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ nadzoru w postępowaniu nadzwyczajnym - w trybie określonym w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r., którą organ nadzoru utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności - w trybie art. 156 § 1 kpa - decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r., utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] lutego 1950 r., którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 § 1 kpa. Może ono nastąpić jedynie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w ww. art. Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez ten przepis. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Zatem istotą postępowania nadzorczego jest wyłącznie bezsporne ustalenie, czy dana decyzja jest (czy też nie jest) obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Tak więc przedmiotem postępowania nadzorczego jest konkretna decyzja - a nie sprawa. Organ nadzoru działając jako organ kasacyjny, rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Podkreślić należy, że oceną niniejszego postępowania nadzorczego pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 kpa, objęta była decyzja Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. Zatem, aby mogło dojść do wzruszenia ww. decyzji Ministerstwa, należy wykazać, że ta właśnie decyzja jest dotknięta wadą w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Z uwagi na powyższe podnoszone przez skarżących w trakcie postępowania nadzorczego zarzuty, dotyczące tej decyzji, mogły być brane pod uwagę przez organ nadzoru tylko w takim zakresie, w jakim rzutować mogły na ocenę zgodności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej z prawem. Należy przy tym zauważyć, że punktem odniesienia dla oceny zgodności decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa jest stan rzeczy w chwili wydania tej decyzji, a zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa może odnosić się tylko do sytuacji, gdy treść decyzji w sposób oczywisty jest niezgodna z treścią właściwego przepisu prawa. Analiza przeprowadzonego postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] listopada 1950 r. - utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1950 r. - dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem Sądu postępowanie nadzorcze w przedmiotowej sprawie zostało należycie przeprowadzone. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa - w świetle obszernego materiału dokumentacyjnego sprawy i motywów podanych przez Ministra Infrastruktury w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. - miała uzasadnione podstawy. Organ nadzoru wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną orzeczeń administracyjnych był art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279),zwany dalej "dekretem". Stosownie do treści ww. przepisu następcy prawni będący w posiadaniu gruntu względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a gmina winna taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowy. Przepis ten wprowadzał zatem dwie przesłanki ustanowienia prawa własności czasowej, tj. zachowanie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej i możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Ponadto konstrukcja tego przepisu, zawarta w sformułowaniu "gmina uwzględni wniosek" jednoznacznie wskazuje, iż jeżeli wystąpią przesłanki określone w tym przepisie, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisem prawa. Oznacza to, że wystąpienie tych przesłanek obligowało organ do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Istotą zarzutów strony skarżącej jest w swej istocie ocena dokonanej przez organy dekretowe wykładni przesłanki określonej w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Organ nadzorczy trafnie stwierdził, że różnice w dokonywanej wykładni pojęć prawnych, dotyczących tych samych przepisów i tych samych okoliczności prawnych, nie stanowią podstaw do uznania, że zaistniało rażące naruszenie prawa. W przywołanej przez organ nadzoru interpretacji wskazanego uprzednio art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego zawarty był - utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd - iż przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wykluczało przyznanie prawa własności czasowej - np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 1364/01: "Przy przeznaczeniu nieruchomości na drogi i towarzyszącą im infrastrukturę oraz budynki i urządzenia użyteczności publicznej nie ma możliwości pogodzenia celów indywidualnych z celami publicznymi". Podobne stanowisko zostało wyrażone m.in.: - w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 352/04, który stwierdzał, że "W sytuacji, gdy plan miejscowy przeznaczał nieruchomość na cele publiczne to, co do zasady, wyłączona była możliwość przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej"; - w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 348/04 stwierdzającego, że "O przyznaniu lub odmowie przyznania własności czasowej decydowały więc ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do gruntu a nie budynków"; - w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1482/00 (LEX 81770); a także wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 581/07 i z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2362/05. Zgodnie z prezentowanym zatem w powyższym orzecznictwie stanowiskiem przeznaczenie gruntu w planie zabudowania pod użyteczność publiczną wyłączało możliwość przyznania prawa własności czasowej. Natomiast w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 został przedstawiony odmienny pogląd. Sąd stwierdził w niej, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zaprezentowane stanowisko oznacza zatem, że przeznaczenie gruntu na cele użyteczności publicznej nie wyklucza przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Należy zauważyć, że wspomniana uchwała została wydana na podstawie art. 187 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i zgodnie z § 2 ww. przepisu jest wiążąca tylko w danej sprawie. Posiada ona również ogólną moc wiążącą, która wynika z art. 269 § 1 ww. ustawy. Przepis ten nie pozwala danemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy administracyjnej w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydanie II, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 441). Niewątpliwie zatem w orzecznictwie sądowym nastąpiła zmiana wykładni przepisu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Dotyczy ona jednak rozstrzygnięć sądowych odnoszących się do orzeczeń administracyjnych przyznających lub odmawiających przyznania prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 tego dekretu, które po wydaniu wymienionej uprzednio uchwały zostały zaskarżone do sądu. Natomiast odmienna interpretacja przepisu art. 7 ust. 2 ww. aktu - dokonana przez organy dekretowe w decyzji z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...] - od przedstawionej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., nie może zostać uznana za rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W wyroku z dnia 25 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1201/96 (LEX Polonica nr 328339) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, iż jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy". Powyższe oznacza, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2, zazwyczaj wynika z ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Natomiast w sytuacji, gdy przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną – to wybór jednej z takich interpretacji nie może zostać oceniony jako "rażące" naruszenie prawa. Zatem o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 1994 r., sygn. III SA 388/94 (LEX Polonica nr 314075), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn. akt IV SA 716/86 (LEX Polonica nr 297650). W trybie postępowania nadzorczego, opartego na przesłance rażącego naruszenia prawa, nie można bowiem eliminować z obrotu decyzji, w których popełniono błędy wykładni prawa (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 15582/98 (niepublikowany), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1999 r., sygn. akt III SA 7586/98 (niepublikowany). Mając zatem na uwadze powyższą linię orzeczniczą i podzielając wyrażony w niej pogląd, Sąd uznał podaną przez Ministra Infrastruktury argumentację za uzasadnioną. Reasumując, interpretacja przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - dokonana przez organy dekretowe w decyzji objętej postępowaniem nadzorczym - nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika również, aby w stosunku do kwestionowanej decyzji dekretowej zaistniały inne przesłanki zawarte w art. 156 § 1 kpa. Sąd podziela to stanowisko organu nadzoru. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego ustalenia stron postępowania nadzorczego Sąd również w całości podzielił argumentację przedstawioną w decyzji wydanej przez organ działający w drugiej instancji i uznał, że osoba na rzecz której dokonano cesji wierzytelności, nie wypełnia przesłanek określonych w art. 28 kpa. Nie może zostać zatem uznana za stronę postępowania administracyjnego. S. M. posiada jedynie interes faktyczny a nie prawny w niniejszej sprawie. Mieć bowiem interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać czynności organu albo zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Interes prawny musi być konkretny, indywidualny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego potwierdzenie znajdować musi oparcie w okolicznościach faktycznych sprawy. Interes ten musi zatem istnieć rzeczywiście w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, LEX nr 81670). Natomiast umowa z dnia 7 sierpnia 2003 r., na którą powołuje się S. M., dotyczy rozporządzenia wierzytelnością przyszłą. Zatem umowa ta nie może stanowić podstawy do uznania za stronę postępowania ww. osoby, gdyż wierzytelności przekazane na jej podstawie nie istniały w dacie orzekania. Z tego względu nie można wskazać normy prawa administracyjnego z której wynikałby interes prawny do udziału S. M. w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).