I SA/Wa 109/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S.o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmówiło wszczęcia z wniosku S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] przyznającej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej przedmiotową działkę nr [...]. U uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawca nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...], ponieważ nie wykazał się prawem do gruntu, którego dotyczy wskazana decyzja, a jedynie ma prawo do nieruchomości sąsiedniej, czego zresztą również nie wykazał. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, S. wniosła zażalenie. W uzasadnieniu stanęła na stanowisku, że nie wiadomo, na jakiej podstawie organ stwierdził brak interesu prawnego wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie, skoro z załączonego do wniosku szkicu lokalizacji ścian budynku względem granicy geodezyjnej działki nr [...] i [...] wynika, że przy wydzieleniu działki nr [...] doszło do przecięcia budynku znajdującego się w większej części na działce nr [...]. Doszło zatem do niezgodnego z prawem objęcia decyzją zwrotową części działki stanowiącej własność wnioskodawcy. W efekcie wnioskodawcy przysługuje nie tylko tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej, lecz również do części nieruchomości, której dotyczy wniosek w sprawie. Ponadto wnioskodawca nabył prawo nieruchomości sąsiedniej na podstawie zasiedzenia, jednakże postępowanie w sprawie zasiedzenia nie zostało jeszcze zakończone, ponieważ toczy się postępowanie w tej sprawie przed Sądem Najwyższym, co również jest powodem, dla którego wnioskodawca nie został wpisany do księgi wieczystej. Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru przywołał treść art. 61 i art. 61a kpa i wyjaśnił, że z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny, przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakresu żądania zawartego we wniosku) i obowiązującego stanu prawnego stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy (litis pendentia) albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnoprawnym. Przed oceną we właściwym postępowaniu, czy istnieją podstawy nieważności określone w art. 156 kpa, organ zobowiązany jest do zbadania zasadności wszczęcia takiego postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). W przypadku braku przeszkód do wszczęcia postępowania organ przystępuje do oceny podstaw nieważności, a w przeciwnym razie odmawia wszczęcia takiego postępowania. Organ przywołał treść art. 28 kpa oraz wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa sądowego, pojęcie "interesu prawnego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska skarżącej S. zawartego w złożonym zażaleniu. Podkreśliło, że co prawda wyrok sądu II instancji jest prawomocny, ale postępowanie w tej sprawie nadal się toczy. Dopóki zatem trwa postępowanie przed Sądem Najwyższym, nie jest wiadome, jakim rozstrzygnięciem zakończy się postępowanie w sprawie zasiedzenia sąsiedniej działki. Oznacza to, że w chwili wydania niniejszego postanowienia brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałby interes prawny [...] do prowadzenia postępowania w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Ponieważ w pierwszej kolejności w postępowaniu administracyjnym badaniu podlega interes prawny osoby, która wystąpiła z takim żądaniem, i jej legitymacja do wszczęcia takiego postępowania, a - jak już wyżej wskazano - brak jest dokumentów uzasadniających wszczęcie takiego postępowania, zatem organ stwierdził, że wnioskodawca nie jest uprawniony do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Na marginesie organ zauważył, że skarżąca S. kwestionuje prawidłowość dokonanego decyzją administracyjną podziału nieruchomości. W ocenie organu, dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja o podziale nieruchomości, w wyniku którego wyodrębniona została działka nr [...], nie ma podstaw do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przyznania prawa użytkowania wieczystego. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia [...] marca 2021 r.) złożyła [...]. W uzasadnieniu skarżąca S. zarzuciła naruszenie: - art. 28 kpa poprzez odmowę uznania interesu prawnego skarżącej, będącej właścicielem nieruchomości, której część została objęta decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności złożony w sprawie niniejszej, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego polegające na całkowitym zignorowaniu wniosku dowodowego skarżącej prowadzącego do wykazania jej interesu prawnego do złożenia przedmiotowego wniosku, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie i błędne ustalenie na podstawie niepełnego materiału dowodowego braku interesu prawnego skarżącej oraz zaniechaniu wyjaśnienia kwestii wadliwości podziału nieruchomości i wydzielenia działki nr [...]zatwierdzonego decyzji Prezydenta [...] nr [...], znak [...] z [...] marca 1999 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca S. przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]położoną w [...]. Przedmiotowe postanowienia wydane zostały na podstawie art. 61a kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W każdym przypadku złożenia wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, właściwy organ, przed wszczęciem postępowania, zobligowany jest do zbadania, czy nie zaistniały w sprawie negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe, które uniemożliwiałyby jego wszczęcie. Zatem celem tej regulacji jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej - w rozumieniu art. 28 kpa - do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które w sposób oczywisty stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W orzecznictwie podkreśla się, że przyczyny o których mowa w art. 61a § 1 kpa muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne - których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W przedmiotowej sprawie organ, odmawiając wszczęcia postępowania, powołał się na przesłankę podmiotową, czyli że skarżąca S. nie ma legitymacji materialnej do złożenia wniosku w rozumieniu art. 28 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Innymi słowy istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, a więc taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu strony postępowania. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest co prawda zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednakże tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Oznacza to, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i stąd też nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Takie rozumienie pojęcia legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym powoduje, że organ administracyjny powinien zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie jeszcze przed wszczęciem postępowania, zaś owo postępowanie może być wszczęte dopiero wtedy, gdy wniosek taki złożył uprawniony podmiot (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt I SA 2312/99, LEX nr 78956, z dnia 1 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 72/00 i z dnia 12 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1123/01). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 373/07). Zdarza się niekiedy, że stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II OSK 889/12). Zdaniem Sądu interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości mają zatem strony postępowania zakończonego tą decyzją oraz ewentualnie podmioty, którym obecnie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Z analizy akt sprawy wynika, że wbrew przekonaniu skarżącej, obecnie nie posiada ona żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej działki. Skarżąca S. nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej przedmiotową działkę. Nie posiada również obecnie żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej działki. Ani zaś roszczenia zgłaszane przez S., ani załączona do skargi opinia wykonana dla Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., ani opinia techniczna ściany szczytowej budynku z lutego 2021 r., ani fakt, że przed Sądem Najwyższym toczy się postępowanie w sprawie zasiedzenia części spornej działki, nie czyni ze skarżącej strony postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w rozumieniu art. 28 kpa, nie są bowiem wystarczającymi dowodami potwierdzającymi posiadanie przez skarżącą Spółkę tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości (lub jej części). Fakty te mogą ewentualnie świadczyć jedynie o posiadaniu przez skarżącą S. interesu faktycznego. Sama zaś wola czy też subiektywne przekonanie skarżącej, zainteresowanie rozstrzygnięciem danej sprawy, którego nie można poprzeć przepisami prawa, nie decyduje o przymiocie strony danego postępowania administracyjnego. Ten rodzaj interesu nie jest wystarczający do uznania skarżącej za podmiot uprawniony do wnioskowania o wszczęcie postępowania nadzorczego. Postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 kpa jest zatem chybiony. W tej sytuacji organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na brak legitymacji prawnej skarżącej [...] do żądania wszczęcia takiego postępowania. Ze względu na podniesione w skardze zarzuty wyjaśnić również należy, że wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu nadzoru przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność, w tym kwestii wniesienia żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Jeśli wynik oceny owej kwestii doprowadził organ do uznania, tak jak w rozpatrywanej sprawie, braku legitymacji procesowej po stronie skarżącej, prawidłowym było nieprzystępowanie od badania sprawy w kontekście merytorycznych zarzutów zawartych w złożonym wniosku. Badanie podstaw stwierdzenia nieważności jest uprawnione dopiero w sytuacji pozytywnego przejścia etapu formalnego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Dodać jeszcze należy, że żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie zobowiązuje organu do podjęcia postępowania z wniosku nieuprawnionego podmiotu, niezależnie od podanych we wniosku zarzutów. Organ nadzoru nie ma takiego obowiązku. Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem zostało przeprowadzone prawidłowo, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym i przepisów powołanych w skardze. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organy przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, które dostatecznie odzwierciedlają rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania organów, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Podkreślić przy tym należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzygał sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14, CBOSA; szerzej M. Linska-Wawrzon Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego - zagadnienia wybrane (w:) Samorządowe kolegia odwoławcze w systemie administracji publicznej, Warszawa 2016, s. 185-206; zob. również R. Stankiewicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014 oraz P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2017; tezy do art. 61a). Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że jak wyjaśniła w uzasadnieniu złożonej skargi skarżąca, jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej jest odrębnie rozpatrywany przez organ nadzoru (w sprawie pod nr [...]). Postępowanie to nadal się toczy. W tej sytuacji zarzuty skarżącej dotyczące nierozpatrzenia w niniejszym postępowaniu kwestii prawidłowości decyzji podziałowej są niezasadne. Sprawa ta nie mogła być przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie. Od rozstrzygnięcia wydanego w sprawie pod nr [...] dotyczącej wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, skarżącej S. będzie przysługiwało prawo ewentualnego skorzystania z prawem przewidzianych środków odwoławczych ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego włącznie. W przypadku zaś uzyskania dokumentów potwierdzających prawo skarżącej do części spornej działki, w rozumieniu art. 28 kpa, wobec jedynie odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, skarżąca będzie mogła ponowić swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], który wówczas organ będzie mógł rozpatrzeć merytorycznie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.