I SA/Wa 1095/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia nieodpłatnie z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy Miasta L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. i D. O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską Łódź prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], uchyliła ww. decyzję w całości i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła Gmina Miasto L. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 16 czerwca 1997 r. gmina miejska L. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. Wojewoda [...] odmówił tej Gminie stwierdzenia nabycia spornej nieruchomości z uwagi na to, że miała ona, w ocenie Wojewody, charakter użytku rolnego i w związku z tym wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Decyzją z dnia [...] września 1997 r. nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy, z tych samych względów utrzymał ww. decyzję Wojewody w mocy. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku gminy Miasta L., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność obu wymienionych wcześniej decyzji organów administracji z uwagi na fakt, że zostały one podjęte bez uwzględnienia stanu prawnego spornego mienia w dacie 27 maja 1990 r. a z uwzględnieniem ustaleń później obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia tego mienia przez gminę L. uzasadniając to tym, iż sporne mienie stanowiło już wówczas własność osób fizycznych. Następnie decyzją dnia [...] maja 2008 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania gminy L., uchyliła ww. decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego jej rozpatrzenia nakazując mu uwzględnienia stanu prawnego spornego mienia z dnia 27 maja 1990 r. a nie późniejszego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...], ponownie rozpoznając sprawę i stosując się do wskazań wynikających zarówno z decyzji Komisji z dnia [...] maja 2008 r. jak i decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2007 r., Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę miejską L. prawa własności przedmiotowej nieruchomości uwzględniając jej stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. odwołali się P. i D. O. twierdząc że sporną nieruchomość nabyli na własność na rynku wtórnym w drodze przetargu nieograniczonego i jest ona uregulowana wieczyścieksiegowo na ich rzecz a także wybudowali na niej dom mieszkalny. W związku z powyższym, wnieśli o uchylenie krzywdzącej ich decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. i D. O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. uchyliła ww. decyzję w całości i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż P. i D. O., którzy nabyli na rynku wtórnym prawo własności przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2000 r. rep. nr [...], mają interes prawny do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu oraz przymiot jego stron. Organ wskazał również, iż nabycie przez gminę mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma charakter pochodny. Uzależnione jest bowiem od istnienia i charakteru uprawnień do tego mienia po stronie Skarbu Państwa. Skoro ustawodawca uzależnił nabycie przez gminę mienia Skarbu Państwa od przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do tego mienia, to gmina jest następcą prawnym Skarbu Państwa. W ocenie organu, dla skuteczności nabycia mienia niezbędne jest więc nie tylko ustalenie prawa własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., ale również ustalenie, że prawo to przysługuje Skarbowi Państwa także w dniu wydania decyzji przez wojewodę na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W przeciwnym razie decyzja prowadziłaby do zmiany skutków prawnych wywołanych wcześniejszymi czynnościami cywilnoprawnymi dokonanymi w stosunku do działki nr [...] z udziałem Skarbu Państwa. Zmuszałoby to też właścicieli ujawnionych w księgach wieczystych do dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych i wszczynania procesów cywilnych w przedmiocie ustalenia prawa własności. Założeniem ustawodawcy było natomiast, aby komunalizacja prowadziła do porządkowania stosunków własnościowych i nie stanowiła zagrożenia dla ochrony własności innych osób prawnych i osób fizycznych. Wyposażenie majątkowe gmin musi odbywać się z poszanowaniem ogólnych zasad obrotu, który podlega prawu cywilnemu. Organy orzekające w sprawach komunalizacji mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie są powołane do rozstrzygania sporów wynikających na tle stosunków cywilnoprawnych pomiędzy osobami fizycznymi i prawnymi a Skarbem Państwa bądź gminą. W konsekwencji, w ocenie Komisji, warunkiem stwierdzenia nabycia prawa własności danego składnika przez właściwą gminę w trybie art. 5 ust 1 pkt 1 ww. ustawy z 10 maja 1990 r. jest to aby stanowił on mienie państwowe zarówno bezpośrednio przed wejściem w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (czyli dniem 27 maja 1990 r.) jak i w dniu podejmowania decyzji komunalizacyjnej przez wojewodę (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2005 r., I SA/Wa 2629/03 i z dnia 30 października 2006 r., I SA/Wa 786/06). Organ wskazał, iż ponieważ w dniu podejmowania kwestionowanej decyzji ([...] grudnia 2012 r.) przedmiotowa działka nie stanowiła już mienia ogólnonarodowego i równocześnie zmiana tego jej aktualnego stanu własnościowego uregulowanego wieczyście księgowo nie może być dokonana w innym postępowaniu administracyjnym to orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia tej działki przez gminę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto L. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Wskazała, iż komunalizacja mienia Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) następuje z mocy prawa, według stanu faktycznego i prawnego, jaki istnieje w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 roku. Przy komunalizacji z mocy prawa nie ma znaczenia późniejsze zadysponowanie nieruchomością, gdyż ujawnienie innego właściciela niż Skarb Państwa w księdze wieczystej może być tylko przeszkodą do dokonania w niej wpisu prawa własności gminy Miasta L. Skarżąca powołała się w tym względzie na decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz wyroki sądów administracyjnych. Skarżąca podniosła również, iż w wydanej w niniejszej sprawie decyzji z [...] maja 2008 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że o komunalizacji z mocy prawa na podstawie normy prawnej decyduje stan faktyczny i stan prawny danej nieruchomości w dniu 27.05.1990 r., nie decyduje zaś stan faktyczny i stan prawny oraz ewentualne dalsze, późniejsze przekształcenia własnościowe. Ewentualna zaś decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy nie ma charakteru konstytutywnego (prawo- kształtującego), a ma jedynie charakter deklaratoryjny, potwierdzający stan prawny zaistniałej de facto w dniu 27 maja 1990 r., nie może zatem z tego względu uwzględniać stanu faktycznego i stanu prawnego aktualnego. W ocenie skarżącej, oznacza to, iż organ odwoławczy tej samej sprawie zajął odmienne stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 21 maja 2015 r. została bowiem wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. o – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej zwanej "ustawą komunalizacyjną"). Jak wynika z zaskarżonej decyzji, powodem uchylenia przez Komisję decyzji Wojewody [...] i jednoczesnego orzeczenia o odmowie komunalizacji spornej nieruchomości było przyjęcie przez organ odwoławczy poglądu, iż dla skuteczności nabycia mienia niezbędne jest nie tylko ustalenie prawa własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., ale również ustalenie, że prawo to przysługuje Skarbowi Państwa także w dniu wydania decyzji przez wojewodę na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W przeciwnym razie, zdaniem organu, decyzja ta prowadziłaby do zmiany skutków prawnych wywołanych wcześniejszymi czynnościami cywilnoprawnymi dokonanymi w stosunku do spornej nieruchomości z udziałem Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, powołane stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej pozostaje w sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dalsze przepisy ww. ustawy, o których mowa w jej art. 5 ust. 1 to unormowania zawarte w art. 11 ust. 1 i art. 12 tej ustawy, które wyłączają pewne kategorie mienia państwowego z komunalizacji m.in. z uwagi na cel w jakim są one wykorzystywane. Stwierdzenie owego przejścia prawa, stosownie do art. 18 ust. 1 powołanej ustawy wymaga decyzji wojewody. Z powołanej wyżej regulacji w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że nabycie mienia ogólnonarodowego następuje w tym trybie z mocy samego prawa. Ten skutek prawny, wbrew stanowisku Komisji, następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. To zaś oznacza, że podejmując w tym przedmiocie decyzję organ bada jedynie czy w dniu wejścia w życie ustawy spełnione zostały pozytywne przesłanki do stwierdzenia przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę, oraz czy nie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 11 i 12 ustawy. Ziszczenie się w tej dacie przesłanek pozytywnych (przy braku przesłanki negatywnej) obliguje organ do wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a więc stwierdzającej obiektywnie istniejący wówczas stan faktyczny i prawny i to niezależnie od tego, jakie czynności prawne zostały podjęte w stosunku do tej nieruchomości w okresie między dniem 27 maja 1990 r., a wydaniem tejże decyzji. Tak więc zbycie objętej art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nieruchomości przez Skarb Państwa po dacie 27 maja 1990 r. nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji w trybie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa jej własności przez gminę (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 1317/08, ONSAIWSA 2010/5/94 oraz I OSK 881/08; z 1 października 2010 r., sygn. I OSK 1620/09, Lex nr 74107). Przyjęcie - jak to uczynił organ odwoławczy w niniejszej sprawie - że warunkiem wydania w ww. trybie decyzji pozytywnej dla Gminy jest istnienie tożsamości właścicieli nieruchomości (tj. Skarbu Państwa) zarówno w dniu 27 maja 1990 r. jak i w dniu wydania decyzji przez wojewodę w trybie art. 18 ust. 1 ww. ustawy, oznaczałoby, w ocenie Sądu, w istocie uzależnienie komunalizacji od spełnienia przesłanki, której przepisy art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nie przewidują. Zatem, okoliczność, że aktualnie właścicielem nieruchomości nie jest już Skarb Państwa nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Wymaga przypomnienia, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w dniu 16 marca 1996 r. (sygn. OPK 2/96, publ. ONSA 1997/1/5) wyraził pogląd, że nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa oznacza, że nabycie tego uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki. Skutek w postaci nabycia uprawnienia następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Decyzja komunalizacyjna potwierdza zatem, że określony podmiot (gmina) nabył prawo własności z dniem wskazanym w przepisie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) a więc odnosi się do istniejącego w tej dacie stanu prawnego i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek późniejszych zdarzeń - po dniu jej wejścia w życie ( por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. I OSK 501/06, publ. Lex nr 342611; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. I OSK 523/06, publ. Lex nr 347999). Powołane poglądy sąd w składzie orzekającym w całości podziela Skład orzekający nie podziela natomiast poglądu wyrażonego w powołanym przez organ odwoławczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 786/06, iż ustawodawca uzależnił nabycie mienia przez gminę od przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności tego mienia także w momencie wydawania decyzji komunalizacyjnej. Jak już bowiem wykazano wcześniej, nabycie prawa własności jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia, na których ocenę nie mają wpływu zdarzenia późniejsze. Podkreślić należy, iż powyższy pogląd znalazł uzasadnienie w dominującej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyrokach z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1407/97 (LEX nr 45084) i z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 523/06 (LEX nr 347999). Powołane zaś przez Komisję w zaskarżonej decyzji argumenty o zmuszeniu właścicieli ujawnionych w księgach wieczystych do dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych wojewodów i wszczynania procesów cywilnych w przedmiocie ustalenia prawa własności oraz o tym, że wyposażenie majątkowe gmin musi odbywać się z poszanowaniem ogólnych zasad obrotu, który podlega prawu cywilnemu nie mają znaczenia na gruncie ustawy z 10 maja 1990 r. Jak wskazano powyżej, na gruncie tej ustawy znaczenie ma wyłącznie to czy w dacie 27 maja 1990 r. spełnione zostały pozytywne przesłanki do stwierdzenia przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę oraz czy nie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 11 i 12 tej ustawy. W tym stanie rzeczy decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2015 r., Nr [...], orzekająca o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] i jednocześnie odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę miejską L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - jako oparta na przesłankach nie przewidzianych przez ustawodawcę - nie mogła się ostać i musiała podlegać uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji uwzględni stanowisko wyrażone w treści uzasadnienia niniejszego orzeczenia, a w szczególności zbada czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. uzasadniające komunalizację nieruchomości objętej wnioskiem gminy, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.