I SA/Wa 1097/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. Ś.- M., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2015 r. nr [...]. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2011 r. nr [...][...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Z. z [...] grudnia 2010 r. nr [...] przyznającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. i W. małż. O. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowienie Ministra Skarbu Państwa zostało wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda Z. decyzją z [...] grudnia 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2011 r., potwierdził na rzecz J. K., S. B. i I. H. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M. i W. małż. O. nieruchomości obejmującej [...] ha ziemi ornej, [...] ha łąki , [...] ha lasu dębowego oraz [...] ha lasu sosnowego. Ustalając wysokość rekompensaty (realizowanej w formie świadczenia pieniężnego), organ dokonał pomniejszenia kwoty tego świadczenia - stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) – o wartość nabytego na mocy aktu nadania Przewodniczącego Powiatowej Komisji Ziemskiej w M. z [...] października 1952 r. nr [...] gospodarstwa rolnego w miejscowości W. o pow. [...] ha. Gospodarstwo to bowiem zostało przekazane nabywcy przy zwolnieniu go – jako repatrianta - z obowiązku zapłaty, co wynika z orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] lipca 1958 r. nr [...] o wykonaniu aktu nadania (określającego wielkość gospodarstwa na [...] ha). Powyższe decyzje poddane zostały kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1385/11 oddalił złożoną przez S. B. skargę. Wywiedzioną od tego wyroku skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 762/13. W tym stanie rzeczy S. B. pismami z[...] grudnia 204 r. oraz [...] stycznia 2015 r., doprecyzowanymi ostatecznie pismem z [...] lutego 2015 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...]maja 2011 r. jako rażąco naruszającej prawo, którego to naruszenia upatrywała ona w nieprawidłowo ustalonej przez Ministra powierzchni nieruchomości otrzymanej przez jej poprzedników w W.. Wskazywała mianowicie w tym kontekście na rozbieżności pomiędzy powierzchnią wskazywaną w akcie nadania jak i orzeczeniu o wykonaniu tegoż aktu, a także powierzchni podawanych przez Ministra w uzasadnieniu decyzji. Kwestionowała także ustalenia organu związane z przekazaniem części przyznanego gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę – co miało miejsce na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] marca 1954 r. nr [...]. Uznawała także za niewłaściwie sporządzone w sprawie operaty szacunkowe, w oparciu o które ustalano wysokość rekompensaty, gdyż w jej ocenie nie uwzględniają one właściwej powierzchni pozostawionej poza granicami Rzeczypospolitej nieruchomości, ustalonej wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w G.. z [...] maja 1992 r. sygn. akt [...]. Postanowieniem z [...] marca 2015 r., w następstwie rozpoznania powyższego wniosku, Minister Skarbu Państwa, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji uznając, że zaistniała przeszkoda o charakterze przedmiotowym powodująca niedopuszczalność wszczęcia postępowania nadzorczego i merytorycznego rozpoznania wniosku, wynikająca z uprzednio dokonanej przez Sąd oceny decyzji, której legalność miałaby być weryfikowana. Formułując tę ocenę Minister odwołał się do poglądów prezentowanych w tym aspekcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także wskazywał, iż z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd nie będąc związany zarzutami skargi z urzędu bada, czy zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności. Zwracał jednocześnie uwagę, że obecnie formułowane w stosunku do decyzji z [...] maja 2011 r. zarzuty są tożsame z zarzutami skargi, która sąd oddalił wyrokiem z 16 listopada 2012 r. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem S. B. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., utrzymał kwestionowane postanowienie w mocy, podtrzymując uprzednio podnoszoną argumentację Na postanowienie to S. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której ponownie wskazywała na nieścisłości w ustaleniach dotyczących obszaru gospodarstwa rolnego przydzielonego jej poprzednikom prawnym, w tym danych podawanych przez Ministra Skarbu Państwa w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2011 r., jak też rodzajów nieruchomości tworzących to gospodarstwo, zaprzeczając m.in. by przedmiotem nadania był las jak podawał wówczas Minister. Podnosiła także argument o błędnych ustaleniach dotyczących zdania na Skarb Państwa w zamian za rentę całego gospodarstwo w W., w sytuacji gdy w rzeczywistości pozostawiono wówczas przy właścicielce [...] ha z [...] ha, która to część stanowi obecnie jej własność. Kwestionowała ponadto poprawność wycen sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby ustalenia należnej rekompensaty. W konkluzji zaś swojej skargi podniosła argument, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi o odmowie wszczęcia postępowania jeżeli z wnioskiem w tym względzie nie występuje strona, a ona stroną postępowania zakończonego decyzja z [...] maja 2011 r. była. Wskazywał również, iż nie otrzymała wyroku NSA z 10 października 2012 r. sygn. akt. II OSK 1087/11, którego teza przywołana była przez Ministra w zaskarżonym postanowienie i wyrok ten także kwestionuje. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej jest odmowa wszczęcia z wniosku S. B. postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Z. o z [...] grudnia 2010 r., ze względu na uprzednią przeprowadzoną sądową kontrolę tych decyzji i wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Warszawie prawomocnego wyroku oddalającego wniesioną na ww. decyzję skargę. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Z treści przywołanego art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te wprawdzie nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej należy przyjąć, że obejmują ona takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do uruchomienie postępowania. Za taką przeszkodę o charakterze przedmiotowym zaś uznać należy uprzednio sformułowaną przez sąd administracyjny ocenę jako zgodnej z prawem decyzji, której stwierdzenia nieważności z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obecnie żąda strona. Wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę jest wszak rezultatem stwierdzenia niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności, a jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnej. Jak zasadnie bowiem zwracał uwagę Minister Skarbu Państwa, zgodnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że z urzędu winien on badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Oddalenie więc skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd takich naruszeń prawa nie dostrzegł. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA z 2010 r., Nr 2, poz.18.) żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Mimo, że powyższa uchwała została podjęta w okresie obowiązywania art. 157 § 3 k.p.a., a przed okresem obowiązywania art. 61a § 1 k.p.a., pozostaje aktualna w niniejszej sprawie, gdyż przepisy te dotyczą jedynie formy odmowy wszczęcia postępowania (decyzją – na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., albo postanowieniem – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.). W motywach tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednocześnie m.in., że "ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji." W rozpoznawanej sprawie analiza treści uzasadnień wyroków tak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2014 r. jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2014 r., a także akt sądowych sprawy I SA/Wa 1385/11, wskazuje w sposób jednoznaczny, że przyczyny, w których skarżąca upatruje kwalifikowanej wadliwości prawnej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2011 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody Z. są tożsame z tymi, które wskazywała ona wnosząc uprzednio do sądu na tę decyzję skargę, a w dalszej kolejności nieskuteczną skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji. Sprowadzały się one wszak do zarzutów dotyczących nieadekwatnych ustaleń w zakresie powierzchni nieruchomości otrzymanej przez jej poprzedniczkę prawną – M. O. w miejscowości W., a także błędnego przyjęcia tej powierzchni w operatach szacunkowych. W tym stanie rzeczy oddalenie wówczas wniesionej skargi (oraz skargi kasacyjnej), jak też zawarcie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zwrotu stosunkowego o prawidłowo ustalonym przez organy stanie faktycznym i prawnym sprawy i właściwej interpretacji przez te organy mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy zabużańskiej (vide str. 3 uzasadnienia wyroku), a w konsekwencji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oznacza, że Sąd ów sformułowanych przez S. B. zarzutów nie uznał za zasadne, a co istotne nie dopatrzył się także w kwestionowanej decyzji kwalifikowanych wad prawnych mających wynikać z okoliczności przez nią podnoszonych. To z kolei prowadzić musi do wniosku, że obecna kontrola tej decyzji w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy tożsamej treści tych zarzutów, ze względu na zaistnienie przeszkody przedmiotowej w postaci stanu powagi rzeczy osądzonej nie była możliwa. Prowadzenie wszak w takich okolicznościach faktycznych i prawnych postępowania z wniosku ww. strony miałoby na celu ponowną kontrolę decyzji prawomocnie już ocenionej, co ze względu na związanie organów oraz sądów z mocy art. 170 i 171 p.p.s.a. prawomocnym wyrokiem, było prawnie niedopuszczalne. Prawidłowo zatem Minister Skarbu Państwa, kierując się dyspozycją normy prawnej z art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] maja 2011 r., co czyni skargę na podjęte przezeń postanowienie niezasadną. W związku zaś z podniesionym zarzutem niedoręczenia stronie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1087/11, przywoływanego przez Ministra w uzasadnieniu postanowienie, wyjaśnić należy, iż orzeczenie to (podobnie jak szereg innych przywołanych w uzasadnieniu wyroków) nie zostało podjęte w jej indywidualnej sprawie. W związku z czym w sposób oczywisty nie mogło być jej także doręczane. Odniesienie się natomiast do poglądu wyrażonego w tym wyroku przez Ministra miało jedynie na celu wykazania poprawności stosowanej przez organ wykładni art. 61a § 1 k.p.a., a więc wykazania, że ma ona oparcie w utrwalonych poglądach judykatury. Orzeczenia te są przy tym ogólnodostępne w bazach systemów informacji prawnej oraz internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie wynagrodzenia ustanowionego z urzędu pełnomocnika orzeczono na podstawie na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).